冯    坚

在开发区并不太长的发展经历中，土地使用中的无序现象几乎一直与它相伴而行，其主要生成机制在于对开发区功能认同的差异以及由此而来的开发区功能的转换与游移。显然，规范开发区用地行为的根本之举是在合理构建开发区总体功能结构的基础上，明确、稳定各个开发区的功能内涵，使开发区功能定位与土地资源的投入相互对应，同步协调。

一

开发区是我国社会转型、体制创新和经济发展的先导，自上世纪80年代中问世以来，已经历了二十年的快速发展历程。这期间，依托良好的基础条件和政策体制环境，全国各级各类开发区集聚了国内外大量投资以及由此带来的先进的生产和管理技术，经济建设成效显著, 成为最具综合发展优势与活力的重要经济区域，极力地推动了我国经济的增长和改革开放的扩大深化。以49个国家级经济技术开发区和享受国家级开发区政策的5个工业园区为例，2004年共实现国内生产总值6601.44亿元,同比增长32.43%，高于全国增幅22.93个百分点；工业增加值4855.62亿元，同比增长34.80%，高于全国增幅23.30个百分点；工业总产值(现价)17949.11亿元，同比增长38.53%；税收收入933.04亿元，同比增长23.31%；出口803.04亿美元，同比增长64.29%，高于全国增幅28.89个百分点；进口859.04亿美元，同比增长65.24%，高于全国增幅29.24个百分点；合同外资金额220.64亿美元，同比增长8.85%；实际利用外资金额136.07亿美元，同比增长31.74%，高于全国增幅18.42个百分点。

然而，不可回避的是，在取得明显成就的同时，土地使用的无序问题也几乎始终与开发区相伴而行，而且还相当突出。擅自设立开发区、盲目圈占土地、违规出让转让土地、随意改变规划扩大开发面积、超面积审批用地等现象屡见不鲜，开发区的发展进程和对外形象因此而大受影响。

在2003年至2004年进行的土地市场治理整顿中，开发区成为了重点对象，国家采取一系列严厉措施进行规范、纠正和查处开发区的违法违规用地行为。到2004年8月，全国范围内最终清理出各类开发区6866个，规划面积3.86万平方公里，其中，国务院批准设立的开发区171个，省级政府批准设立的开发区1094个。经过清理整顿，全国的开发区数量减少到2053个，核减了约4800个，占原有开发区总数的70.1％。规划面积压缩到1.37万平方公里，压缩2.49万平方公里，占原有规划面积的64.5％。已退出开发区土地2617平方公里，复耕1324平方公里，收回闲置土地116.5平方公里。这样的严厉措施固然表明了中央政府纠正开发区无序用地行为的决心及其成效，但的确也反映出问题的严重程度。严格说来，无序用地的行为并不仅仅为某些或个别开发区所独有，而是相当普遍地存在着，甚至一些开发建设较为成功的开发区也无法置身其外，尽管它们背后的缘由各有不同。

其实，此次国家对开发区用地行为的大规模整治并非偶然之为，而已是在开发区诞生以来不长的20年中的第三次了。前一次是在1997年。针对全国范围内的开发区热，当年4月15日及9月18日，《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》及《国家土地管理局关于非农业建设用地清查有关问题处理的原则意见》两个文件相继下发，围绕土地的管理和使用提出了七方面的要求：加强土地的宏观管理；进一步严格建设用地的审批管理；严格控制城市建设用地规模；加强农村集体土地的管理；加强对国有土地资产的管理；加强土地管理的执法监督检查；加强对土地管理工作的组织领导。这次治理整顿的主要成果之一，是开发区设立的审批程序更为规范有序，国家级开发区不再是地方先设立或先开发再申报立项，而是立项报告经由省政府和国务院逐级审批后再行设立。更早的一次是在1993—1994年进行的。1992年12月16日，中共中央和国务院作出决定，“立即停止再审批和建设新的开发区，已经批准和开工建设的，也要进行清理，量力而行，该停的早停”，严禁开发区占用耕地撂荒，严控开发区数量，严格审批制度。同时，对开发区的耕地占用及撂荒情况进行认真的检查处理，大量不具备条件的开发区被摘牌，开发区数量特别是市县级所办的开发区的数量被大大压缩。

为什么开发区总会成为土地市场治理整顿的重要对象？为什么开发区总会产生大量的无序用地行为？这些年来开发区的发展又为什么总是在无序与整顿的博弈之中实现的？这些问题的内在机理如不被剖析透彻进而彻底根除，那么，无序、整顿，再无序、再整顿的轮回还会缠绕着开发区，成为其发展的障碍。

所谓无序用地，在对开发区的用地行为进行清理整顿的特殊语境下，主要是指开发区因对土地过度需求，用地数量、用地方式、以及获取土地的途径违反了有关法律、制度，或是突破了关政策规定的底线。这里的需求过度是一种中性的客观事实。

作为在一定的空间范围内进行全新的产业开发和各项建设的特殊区域，开发区最重要的资源是土地，土地不仅是其存在前提，还是进行各项开发建设的基础条件。如何使用土地、使用多少土地、为何使用土地，这些问题都是开发区实际发展需要产物，而后者又是开发区的功能——也就是开发区建设的目标是什么、它主要发挥什么作用、承担何种职能——所决定的，不同的功能定位必然与不同用地行为相对应。当然，客观地讲，在开发区的用地需求中，有理性的、从属于功能发挥的成份，也有非理性的、与自身功能发挥无关的一部份，但不是主要的。如作更深一步的探究，无序用地问题则可理解为开发区作为用地行为实施一方，国家的相关法律、制度、政策及土地资源管理者作为用地行为的管理和监督一方，围绕开发区功能的设置和发挥问题而产生的不同理解和判断，或是开发区对其功能的自我认定和实施偏离了应有轨道。因此，探究、解决开发区的无序用地问题，仅仅停留在表象上，就用地行为而论用地行为是于事无补的，而要深挖其底层的根源性的问题，即开对发区功能的理解、认识和构建问题。

功能的清晰明确应是决定开发区用地行为的前提。但事实上，恰恰就在对这个基本问题的认同上，相关系统内的各个决策主体存在着差异与错位，这就是无序用地现象产生的基础性原因。

二

设立开发区的决策源于1984年3、4月间中央召开的沿海部分城市座谈会。70年代末，我国开始摒弃不与资本主义国家进行经济技术交流的闭关自守政策，将对外开放作为一项基本国策。1980年，深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区正式设立，意在通过实行特殊政策，采取主动措施，大量引进国外的技术和管理，积极扩大对外开放。沿海部分城市座谈会延续建设经济特区的思路，着重讨论了如何加快步伐，更好地利用外资、引进先进技术的问题，并提出了开放沿海港口城市的初步设想。作为具体措施，会议提出了在8个沿海港口城市“划定一个有明确地域界限的区域，兴办经济技术开发区”的建议。中共中央在会后批转了会议纪要的通知中指出，我国在新的历史时期实行开放政策，有一个逐步发展的过程。按照中国法律规定，经济技术开发区为客商提供良好的投资环境和经营条件，鼓励外国投资者兴办生产性企业，提供先进技术和管理方法。并以此引进先进技术、发展新产品、开发新技术，促进本地和内地的技术进步和经济发展。

会议召开前的2月24日，邓小平在视察广东、福建、上海后发表谈话，提出了进一步加快改革开放的指导思想：“特区是个窗口，是技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，也是对外政策的窗口。从特区又可以引进技术，获得知识，学到管理，管理也是知识。除现在的特区之外，可以考虑再开放几个点，增加几个港口城市，这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。”这番谈话成了这次会议的指导思想和讨论的中心议题。会议纪要在论及设立经济技术开发区的目的和任务时指出：“经济技术开发区要大力引进我国急需的先进技术，集中地举办中外合资、合作、外商独资企业和中外合作的科研机构，发展合作生产、合作研究设计，开发新技术，研制高档产品，增加出口收汇，向内地提供新型材料和关键零部件，传播新工艺、新技术和科学的管理经验。有的经济技术开发区，还要发展为国际转口贸易的基地。”

显然，就当时对外开放的基本需要和总体格局、以及设立开发区的决策过程看，开发区是肩负着两重功能或使命应运而生的。一是对外开放的基地，也就是在一定的区域内，借助外资的引入，学习借鉴、消化吸收国外的先进生产技术与经济管理方式，尝试采用另种方式、利用另类资源，探索加快本国经济发展的理想途径。二是在前者的基础上，成为对外开放的示范区和影响源，通过小范围的实践，总结经验、探索方向，为更大范围、更广领域和更高层次的对外开放作好准备，并向区外传输经验与做法，扩大利用国外资源的积极效应。总的看，更侧重于担当一种工具和中介作用，构建对外开放大局。后来提出的“三为主一致力”的开发区建设方针，则将其功能进一步作了明确和完善。这样的功能设定与我国在对外经济交流时所处的地位和面临的形势是相吻合的，同时，也使开发区不需要以广阔的发展空间和大量的土地作为发展基础，对土地规模的要求并不突出，因而，当初的开发区的规划面积并不是很大。以第一批经济国务院批准设立的12个国家级经济技术开发区最初的规划面积为例，广州开发区39平方公里，是规划面积最大的，其余大部分开发区都在15平方公里以下，最小的虹桥开发区仅0.65平方公里。至于各省批准设立的开发区，其规划面积更小，一般在几平方公里，最多也只有十多平方公里。

然而，由于管理体制等方面的原因，几乎从一开始起，开发区就未能沿着最初设计的功能轨道行进，或者说各方对开发区的功能形成了不同的理解。各地开发区虽均是经由国务院和省级政府批准而设立的，功能也是由两级政府认定的，但由于开发区特殊性和复杂性，两级政府中并没有专门和固定的行政机构对开发区实施直接的管理和指导，因而，它们事先对开发区的功能设计也就无法完整地得到落实和体现，开发区功能的最终选择，在很大程度上取决于开发区的管理者、或者是作为开发区事务真正决策者的当地政府。

事实上，在由地方政府主导的开发建设进程中，开发区的实际功能取向发生了较大的转变，功能内涵得到了增扩和拓展。具体表现为：1、在吸纳投资方面，虽然外资仍是主要对象，起着主导作用，但本国资本越来越受到重视，在开发区的投资总量中的比重逐步上升，在某些开发区，内资还占着主导地位。开发区已不再是外资一统天下，而是各类资本共存共荣。开发区正在从注重投资来源转而强调投资的质量和水平。2、在产业构成方面，虽然制造业始终是开发区内产业的主体，但最初制造业一枝独秀的局面已经发生了很大的改变，房地产业、各类服务业发展及其他非制造业发展迅速，在经济总量中的比重上升很快，形成多业兴旺、并驾齐驱的格局。而且制造业本身也在向两端延伸，形态多样。3、环境建设方面，随着投资规模的扩大和产业内涵的丰富，开发初期主要围绕生产活动顺利展开而进行的投资环境建设的内涵和外延不断延伸拓展，除了交通、通信、绿化、水电气等基础设施外，还包括文化、教育、医疗、娱乐、金融、中介服务等非生产性设施，后者在综合环境建设中的份额越来越大，而且本身还成为开发区吸引投资的重点领域。4、在开发规模方面，由于开发建设基本上是以持续快速的方式推进，绝大部份开发区的开发面积都迅速扩大，甚至超出了原先的规划范围，许多开发区通过调整规划，扩大开发范围，增加发展空间，不少开发区的规划面积达上百平方公里。5、发展内涵方面，作为前几项变化的必然结果，开发区的开发建设内涵愈益繁复与丰富，不仅有土地开发、招商引资和项目建设为主的经济发展内容，还有包括社会管理、社区建设、公用服务在内的大量社会事业以及各项的行政事务。

从国家及其相关行政管理部门的角度而言，开发区最初的功能定位没有改变，仍然是对外开放的窗口和试验区，以及探索引进和利用国外资本及先进技术与管理，进而促进经济提升与繁荣路径的基地，开发区要服务于对外开放的大局，不仅自己要从对外开放中受益，更要为本地乃至全国的对外开放、加快发展服务。然而，在地方地方政府看来，开发区已不再是最初设计时面积有限、功能单一的特殊经济区，而是并且已经是一般意义上的经济区，或是城市的一部份，开发区建设的目标就是为了加快开发区内的经济发展，利用特殊条件，聚合各类优势资源，将它成为一个高效率、高水平的经济体和现代化的新型城市。如果借助于当年洋务运动时期的“体”“用”之争来比喻的话，开发区最初是定位于服务对外开放大局的“用”，后来则侧重于“体”，开发区本身就是对外开放的承接者和最终受益者。可以说，此时开发区向区外提供什么已不太重要，重要的是自己要从对外开放中和特殊的发展条件下得到什么，如何得到得更多。需要注意的是，这里的“体”与“用”并不是完全排斥的，“体”中可能包含着“用”，只不过在开发区的实际开发建设过程中，“体”的重要性要远远超过“用”。

由“体”至“用”的功能转变，使开发区的建设目标、发展内涵和重点、以及经济增长方式都相应地发生了改变，最重要的是，开发区对空间容量的需求变得更为迫切，需要以土地资源的不断投入吸引更多的投资，进行各项功能建设，土地成为开发区最重要的资源之一，而地方政府为保证开发区的持续快速发展和本地发展战略的实现，在对开发区的土地资源投入方面总是力尽所能、不遗余力的。所以，开发区的发展基本上是在土地使用规模和规划面积的不断扩大过程中实现的，这也是各地开发区的一个共同特征。再以前文提到的12个第一批设立的国家级开发区为例，10多年之后，原先划定的开发区域内早已开发完毕，目前的实际开发面积或规划面积基本都超出了最初的规划范围，有的开发区的规划面积已达上百或几百平方公里，几倍于当初。当然，开发区规模的持续扩张的产业结构和主导特征也有关系。由我国整体经济的阶段性特点和开发区起步发展阶段的特点所决定，各地开发区的主导产业至今仍基本是加工制造型产业，它对资源、特别是土地资源的需求和消耗相对较大，需要不断扩大开发范围。

不论开发区功能的转换是否必要与合理，也不管对开发区功能认同的哪一种观点的更符合实际，有一点是值得注意的，那就是因行政地位、衡量视角以及实际利益的不同而形成的有相关各方对开发区功能取向的理解和认同的不同，导致了对开发区用地行为的是非判断和价值取向的差异，尤其是作为各个开发区的实际管理者和决策者的当地政府与作为主管者和协调者的上级政府主管部门以及土地主管部门之间。对开发区功能及其在开发过程中的落实和体现的不同理解，开发区强烈的用地需求和国家严格的用地控制管理政策措施，在这样一组对比鲜明的矛盾冲突中，开发区无序用地行为便频频产生。可以这样说，开发区存在的无序用地行为，是一种制度或体制性的问题，具有一定的必然性，尽管其中确实存在与开发区功能认同的差异与错位无关的其他主观的和非理性因素。

                                   三

从上述分析看，要从根本上消除无序用地现象，使开发区的发展不再因土地问题上的治乱轮回而受影响，最重要的、也是最有效的措施应是科学、合理地设定开发区(包括作为整体的开发区和个体的开发区)的功能，并在与开发区相关的各方之间形成明确共识，在此基础上，根据开发区的功能定位配置相应的发展空间和用地规模，使两者相互对应与协调。具体而言，包括以下几方面。

一、按照对外开放的总体战略合理构建开发区的整体功能类型结构。

目前，全国范围内经国务院和各级政府正式批准设立的开发区有多种类型，除了经济技术开发区外，还包括高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、旅游度假区、边境经济合作区、科技创业园、综合农业开发区（示范区）等，以及其他各种专业开发区（园）。如前文所言，这些不同类型开发区的功能已经在发生转换的基础上明显趋于类同，吸引外来投资、扩大产业规模、加快经济提升，影响和带动整个地区发展成为其共同的任务，有些实际已经成为新兴的城市或城区，一些开发区虽然本身所具有的独特功能并没有弱化和改变，但增加了充任当地经济发展之一“体”的职能，而且这一职能还相当重要。功能的转换使开发区对土地的需求更加突出，投入更多的土地资源，不断扩大开发建设面积几乎成了开发区实现发展的不二法门。所以，应以国家的整体对外开放目标和经济发展战略为依据，结合各区域的发展特点，将各地开发区作为一个整体，进行合理的功能设计。理想的结果是，各类开发区形成一种层级、多元形态的功能结构，开发区功能呈现出多样化特点，包括一定数量的综合功能型的“体”，以及许多单一功能或特殊功能的“用”，这样既能够满足各地吸引外资的实际需要，又能充分挖掘和利用开发区的多种资源条件和优势，产生更高的综合开发效益。更重要的是，减少“体”型开发区的结果，将是能够在总体上控制开发区的用地扩张冲动，软化开发区对土地的刚性需求。

就我国开发区的现实看，要构建上述功能类型结构，意味着要在两方面采取措施。一是功能类型的调整，一部份开发区进行功能回归，由综合功能型的“体”退回原先专业功能型或单一功能型的“用”，或变以“体”为主转为以“用”为主，继续探索有效地吸引投资、利用外来资源的方法与途径，并在开发区本身取得发展成效的基础上，为更大范围、更大规模和更深层次的对外开放提供成功经验。二是功能内涵的调整，综合功能型的开发区应高效利用各类资源，加快提升产业建设水平，强化发展特色，提高开发效益，成为国家和地区发展战略中的重要基地，发挥示范引导作用。同时，在全国的开发区群体中，还应该有一部份软功能型的开发区，它们以进行各类制度和体制的改革创新为主要职能，探索在对外开放和市场经济条件下提高经济和社会管理水平的有效途径，实现资源的高效配置和社会生活的和谐有序。作为这种功能类型结构实现的前提，国家应区别对待不同功能类型的开发区，为之提供各自所需的政策环境和外部条件。

二、将清晰明确的功能设置作为开发区建设的基本前提。

任何一个经正式批准而设立的开发区，其功能类型和功能内涵从一开始就应有清晰、明确和具体的规定，包括规划面积和建设范围、发展目标、开发方式、主要产业内涵、以及与所在区域的关系等，以此指导开发区的建设行为以及与开发区相关的事务。这一点应成为所有开发区存在和发展的首要条件，也是避免无序用地行为的关键之举。事实上，以往，开发区普遍都带有功能定位模糊不清、功能方向游移不定的问题，包含两重的含义。一方面，开发区的实际主导者对自身功能及其未来走向把握不明确，往往是以实际的开发行为来表明和决定功能选择，而不是相反。另一方面，不同的行为主体对同一开发区的功能取向的认同和理解存有差异。由此，开发区的用地行为便在不同的行为主体之间形成不同的是非判断。上述目标的实现，需有两个前提。一是开发区功能类型需经历慎重考虑、全面分析、科学论证的过程，在多方参与、共同决策的基础上确定，使开发区的功能选择较为合理和准确。要将开发区置于对外开放的大局之中，通盘考虑地区整体的发展格局和趋势，以及经济发展和改革的需要，尤其需要强调的是，开发区功能的确定过程应具有一定的开放度和参与性，采纳多方面的意见，避免单方决策、单向决策，特别是有与开发区建设相关的各个行为主体、主要是作为开发区建设实际管理者和实施者的地方政府与上级政府及其专业行政管理部门之间的相互沟通、一致认可为基础，这样，开发区的功能选择具有更广泛的权威性和认可度，避免各自理解、各有所取，在实际的开发过程中发生偏移走样。二是完善而详细的开发建设规划。开发区建设要以规划的编制为起点，将具体功能以规划的形式加以确定化和固定化。规划应一步到位，具有完整性和长远性，容纳整个开发区的地域范围和长远发展。同时，规划还应该得到尊重和遵守，严格实施管理，制止随意改变规划的行为。

同样重要的是，应依据功能定位为开发区提供相应的发展空间和用地条件，以此保证开发区功能的完整构建和发挥，避免无序用地行为的产生。这里应注意两种不相协调的问题，一是土地资源的投入超出了开发区功能的实际需要，二是土地资源的投入无法满足开发区功能的发挥。这种协调在以往并没有得到足够的明确和重视，或者是规划面积远远超出了某些开发区的实际功能所需，或是规划范围对某些开发区来讲显得过于狭小。通常情况下，这种两个极端可能分别成为国家对开发区的用地行为进行整治和规范的前因与后果，而这都是不利开发区的平稳可持续发展的。在最近这次开发区用地行为的治理整顿中，许多开发区的规划面积基本上回到了最初批准设立时的水平，甚至还都被缩减，有的开发区的规划面积还不到5平方公里，仅占其实际开发面积的一小部份。同时，一些开发区又被赋予了新的发展目标和要求，功能内涵扩大了许多，如多功能综合性产业区发展、所在城市新的经济功能区、促进国内发展和扩大对外开放的结合体、促进经济结构调整和区域经济协调发展的重要支撑点、推进所在地区城市化和新型工业化进程的重要力量、体制改革和科技创新的排头兵，等等，这种功能与用地规模不对称的状况应及时得到改变。

三、保持开发区功能的持续与稳定。

在功能定位清晰明确的基础上，为消除无序用地行为的产生机制，保持开发区功能的持续和稳定也是一个必要环节，即开发区应保持和延续各自既定的功能取向，避免趋同扩展、一味由“用”向“体”升格转型，因为开发区的用地需求和规模基本是由功能所决定的。要实现这个目标，规划控制是基本前提，开发区发展指导思想的明确是关键，而对开发区的管理体制和业绩考核方式的调整和转换则是重要的先导手段。

在管理体制方面，虽然开发区不同于一般的行政区，而且存在多种功能类型，但在经历了开发初期由地方政府直接管理和给予资源共享的特殊体制后，各种功能类型的开发区都被视为普通的行政区域，地方政府对开发区的管理方式逐渐趋于一般化，与开发区的功能设置目标越趋远离。其主要表现和基础是开发区形成了以财政分设为核心的独立行政体系，开发区在财政上与地方政府“分灶吃饭”，以自身独立的财政来源满足招商引资、开发建设、各项行政事务和发展社会事业所需的开支。这样，开发区必须在开发过程中注重经济效益，获取足够的开发回报，扩大财政来源，由此，需配备各种经济和社会功能，实现多业经营，多元发展，形成投入产出的良性循环。在业绩考核方面，受现行体制和发展观念的影响，包括当地政府在内的各级行政部门对开发区关注的重点是开发建设进程和经济发展情况，因而在评价与考核开发区的发展业绩时，对象通常是各项经济指标，如投资规模、产值产量、经济增加值、税收、进出口额等，一般情况下并无可体现开发区特点的内容，更无区别不同功能类型开发区而专门设置的指标考核体系。开发区无论为何种功能，为展示其开发成果，获得认可与支持，都必须不断扩大经济发展规模，增加产业发展内涵，以填补统计内容的空缺。这两方面的因素无疑对开发区的功能发展方向具有强大的影响力，驱动、引导和鼓励着开发区实现功能内涵的拓展，这几乎决定了开发区功能扩展提升的必然性。20年来，不少开发区的规划面积大大扩张，其中的缘由并非那些开发区刻意要突破原来的规划限制，也不是存心要违法违规，而是的新的功能内涵使然，从某种角度讲实乃无奈而为之，因为开发区的功能内涵已变，国家认可批准规划面积已经无法承载综合发展区域或新城区的功能。

对开发区的管理体制也不能一概而论，而要区别对待，进行个案处理。独立财政体系固然有助于增强开发区的自主创业意识，调动其积极性，提高经济效率，但同时也会加大开发区的盈利压力，消除其功能特色。同样，用来考核和反映开发区成效和业绩的指标体系也不能采用一般的标准，而要有针对性和特殊性，与开发区的功能指向相吻合，并以指示、引导开发区保持功能特色，发挥应有的独特作用。

作者单位：中共苏州市委研究室  苏州市开发区研究会