《山东省经济开发区条例》解读

7月22日，《山东省经济开发区条例》经山东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过，将于2016年10月1日起施行。为方便公众更加客观、全面和深入了解《条例》，现做以下解读：

一、《条例》出台的背景

现行《山东省经济技术开发区管理条例》是1994年1月17日山东省第八届人民代表大会常务委员会第五次会议通过实施的。实施以来曾有效保障和促进了我省经济技术开发区的发展。由于该条例已经实施20多年，规范对象只限于国家级经济开发区，其内容大多已经过时，远远不能适应我省经济开发区发展的要求。1998年1月省政府以规范性文件的形式出台了《山东省省级经济开发区管理暂行办法》，但由于文件层级低，法律约束力不强，没能起到应有的作用。同时，在经济开发区快速发展的同时，也存在着产业发展层次低、土地集约利用水平低、对外开放程度低以及体制机制活力不足、发展后劲不足等问题。经济开发区特别是我省省级经济开发区在发展过程中缺乏法律法规依据，开发区的功能定位、管理体制和政策保障等无法在法律上得以明确，发展环境不够优化。

目前，国家还没有专门规范开发区的法律、行政法规。2014年9月，汪洋副总理在全国经济技术开发区会议上强调，要健全开发区的法律法规。2014年10月，国务院办公厅印发国办发[2014]54号文件《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》明确：各省、自治区、直辖市应根据新形势要求，因地制宜出台或修订本地区国家级经开区的地方性法规、规章，推动国家级经开区依法规范发展。

二、《条例》的重要意义

《条例》贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照党中央国务院和省委、省政府对经济开发区的新要求，坚持解放思想，突出务实管用，在开发区功能定位、发展方向、管理体制、产业发展、科技创新、生态发展、开放合作、服务保障等方面作了全面规定，对促进全省经济开发区依法规范发展，提升转型升级创新发展水平，并更好地辐射带动全省经济社会发展，具有十分重要的意义。《条例》的出台，是我省法制建设和开发区工作的重大创新，经过调研、起草、论证、协调、审议等阶段，历经十余年，集中了各级、各部门的智慧，凝聚着广大商务工作者和开发区人的心血，体现了科学立法、民主立法原则。作为我省第一部调整全省经济开发区的地方性法规，《条例》具有丰富的法律内涵和规范作用，将为经济开发区转型升级创新发展提供有力法律支撑。

三、《条例》的主要内容

《条例》共6章39条，对经济开发区的管理体制、整合优化、建设发展以及服务保障等内容作了规定。

（一）《条例》适应新形势，对经济开发区的发展原则和功能作用进行了全新定位。我省经济开发区经过三十多年发展，可以说，在发展初期，我们追求开发区的数量和级别、重视经济总量，强调开发区的与周围区域的特殊性，开发区之间在投资类型和产业设置方面互相学习模仿等等是有历史原因的，对开发区的发展也起到了积极的推动作用。但现在开发区的发展已经进入了新的发展阶段。开发区要跨越发展瓶颈，要克服主要依靠优惠政策和低成本要素的发展模式，要改变轻质量、效益、环保的粗放式扩张，要整合优化，与周围地区实现共同发展。这些目标的实现，首先必须解决开发区功能定位、发展方向和任务不够明确的问题。条例在总则中对此问题进行了回应，在第三条中明确了经济开发区建设和发展的若干基本原则，规定“经济开发区的建设和发展，应当坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持新型城镇化和新型工业化相结合，遵循统一规划、市场主导、产业集聚、产城融合、差异化发展的原则，建设改革开放的先行区、经济转型升级的引领区、创新驱动和生态文明建设的示范区，带动地区经济发展。”其中，创新、协调、绿色、开放、共享是指引发展的五大理念，“新型城镇化和新型工业化相结合，统一规划、市场主导、产业集聚、产城融合、差异化发展”是发展方向，“改革开放的先行区、经济转型升级的引领区、创新驱动和生态文明建设的示范区”是开发区的功能定位；“推动产业结构调整和经济转型升级，带动地区经济发展，并进而提升全省经济社会发展水平”是经济开发区的发展任务和目标。

（二）《条例》对推进经济开发区的依法行政，明确管理职能，逐步推进综合执法等进行了规定。当前，经济开发区在管理体制方面存在一些问题，如管委会地位、职责不明确、管理体制僵化等，制约了经济开发区的发展活力。为解决这些问题，《条例》首先明确了经济开发区的管理体制，赋予了经济开发区管委会法律地位。《条例》在第七条规定，经济开发区管委会“作为所在地县级以上人民政府的派出机构，在规定的职责范围内行使经济管理权限和行政管理职能”；同时，经济开发区作为改革开放先行区，为发挥其创新引领作用，《条例》对鼓励经济开发区创新管理体制，探索建立市场化管理模式作出了规定。

其次，对简政放权、综合执法提出了明确要求。《条例》第九条和第十条根据国家和省简政放权改革的规定，结合我省经济开发区管理的实际，对政府管理权限下放管委会、政府委托执法和综合执法进行了原则规定，具体可以分以下三个层次进行理解：（一）《条例》第九条第一款规定，设区的市、县（市、区）人民政府应当按照国家和省简政放权的规定，将有关投资项目立项、建设等管理权限，依法下放到经济开发区管理委员会。这是对国务院简政放权工作的落实，明确了开发区管委会可以依法享有更广泛的管理权限。（二）《条例》第九条第二款规定，“经济开发区县级以上人民政府有关行政执法部门，可以委托开发区管理委员会或者其职能机构行使相应的行政执法权。”这是对行政委托执法的规定，在执行中要严格根据委托执法的要求进行，开发区管委会或者其职能机构在委托执法中要以委托部门的名义而不能以自己的名义执法。同时为了进一步明确管委会管理权限，条例第九条第三款还明确规定，对下放和委托的事项要实行目录管理，以明确政府或者政府各部门与开发区管委会的职责划分。（三）结合目前国家和省综合执法体制改革的要求，对经济开发区管委会的执法主体资格和开发区综合执法问题进行了明确。《条例》第十条首先规定，经济开发区管理委员会应当依法履行行政执法职责，这就是通过《条例》这个地方性法规的授权，明确授予管委会执法主体资格；该条还规定，管委会“可以按照国家和省综合行政执法体制改革的有关规定，在经济开发区内实施综合执法”，这里的综合执法，要严格根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和《相对集中许可权试点方案》规定的条件逐步推进，提高开发区的执法效率和管理水平，优化发展环境。

（三）促进经济开发区的整合优化。为解决经济开发区区域发展不平衡、重数量规模、轻质量效益和粗放式扩张等问题，《条例》结合我省实际，从以下几方面对制约开发区发展的瓶颈问题作出了规范：一是对经济开发区的总体布局提出了要求。《条例》第十二条规定，“经济开发区的设立应当遵循合理布局、总量控制的原则，并符合国家或者省规定的条件”；第十四条规定，“经济开发区所在地县级以上人民政府应当根据国家和省主体功能区规划、区域发展规划、产业发展规划以及当地经济和社会发展需要，对经济开发区进行空间整合、资源整合和产业调整，优化产业结构和布局”。二是根据我省城市迅速发展的实际，对经济开发区和城市化进程的关系作了前瞻性规定。《条例》第十五条规定，政府应当支持具备条件的经济开发区向城市综合功能区转型，根据经济开发区发展阶段、区位条件和城市化进程的需要，位于中心城区或者与城区连片发展的经济开发区，可以并入相关行政区，远离中心城区且条件成熟的经济开发区，可以整合周边区域，探索设立新的行政区。三是建立了经济开发区的动态管理制度，从注重数量转向提升质量。《条例》第十六条规定，对经济开发区实施分类指导、建立动态管理制度，对资源利用效率低下、环境保护不达标、发展滞后的经济开发区要进行整改，整改达不到要求或者无法完成整改任务的，按照有关规定进行撤并整合。

（四）多措并举，推动经济开发区的建设发展。《条例》第四章对经济开发区规划、产业发展规划、项目准入、节约集约、绿色发展、创新创业、跨区域合作产业园区建设等都做出指导性规定，体现了省委、省政府对经济开发区转型升级创新发展的新要求。同时，针对经济开发区建设和发展存在的产业发展层次低、土地集约利用水平低、对外开放程度低等问题，《条例》作出了有针对性的制度设计，如针对土地集约利用水平低问题，《条例》第二十条规定，经济开发区所在地县级以上人民政府应当制定经济开发区土地的投资强度、产出效益、创造税收等具体标准，建立健全经济开发区土地节约集约利用评价、考核与奖惩制度。鼓励通过协商收回、流转、协议置换、合作经营、自行开发等方式，对存量建设用地进行二次开发利用。对于长期困扰我省经济开发区的产业发展滞后问题，《条例》第二十二条规定，经济开发区应当依法实施市场准入负面清单和外商投资负面清单制度，加强对建设项目产业政策、规划选址、环境评价、安全评价、用地标准等内容的审查。

（五）制度创新，提升服务保障水平。随着经济社会的发展，境内外企业对经济开发区管理运作的要求越来越高，为了进一步转变政府职能，提升公共服务水平，《条例》在第五章对经济开发区的公共服务职能和手段进行了界定，提出了更高要求。一是规定了政府的配合义务。《条例》第二十六条第二款规定，经济开发区所在地县级以上人民政府和乡镇人民政府应当支持经济开发区管理委员会的工作，在其职责范围内，依法承担社会管理职能。二是规定了提高公共服务水平的具体措施。《条例》用七条的篇幅，分别规定了县级以上人民政府、有关部门和经济开发区管理委员会，应当通过营商环境建设、创新投融资机制、创新用人机制和分配机制、加强事中事后监管等措施，为经济开发区的发展创造良好环境。三是规定了为区内企业减负，提供便捷服务等内容。《条例》第三十五条、三十六条规定，经济开发区管理委员会应当依法制定并公布权力清单、责任清单和收费清单，任何单位不得强制经济开发区内企业付费参加各类会议、培训、展览、评比表彰等活动，不得强制经济开发区内企业赞助、捐赠。

正式政策文件地址：http://commerce.shandong.gov.cn/art/2016/7/22/art_106476_7704963.html?xxgkhide=1