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非洲地区发展的体系性转型
发布日期:2022-05-07 16:14 信息来源:山东省商务厅门户网站
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新冠肺炎疫情的长时间持续正在改变国际关系的发展方向。非洲地区国际体系显示出高度的不确定性,但可以确定的是非洲正因疫情而进入发展转型期。在国家层次,经济重建、政治本土化与安全复合化发展正在推动非洲国家进入充满不确定性的调整期;在地区层次,由于治理能力和对外伙伴关系面临严峻挑战,非洲地区治理机制进入新的改革期,中等国家所提供的驱动力面临可持续性挑战;在全球层次,美欧挑动的大国战略竞争正向非洲蔓延,非洲与外部世界的关系进入重塑期。非洲体系性转型面临危机集中释放的严峻形势,如能妥善应对则将迎来重大发展机遇。

新冠肺炎疫情显著改变了人类生活,既因社交距离需求增加而拉开了空间,又因远程交流而压缩了时间。新型的时空关系意味着国际关系发展方向的重塑——有关变化是否具有根本性有待时间验证,但对非洲而言日益深刻而明显。非洲国家层次的经济重建、治理本土化和安全复合化发展全面推进,地区层次的治理机制改革及全球层次的与外部世界关系重塑等发展态势日益明显,地区国际体系进入充满不确定性的转型期。

非洲国家发展进入调整期

自疫情暴发并向全球蔓延至2021年底,非洲已有900多万例确诊病例,20多万人死亡。新冠肺炎疫情对非洲的冲击从公共卫生角度看在各地区中相对较小,但从经济、政治和安全角度看却是全球范围内最为严重的。经济上,2014年国际大宗商品价格下跌后开始褪色的“非洲崛起”因疫情而趋于终结;政治上,自冷战结束后启动并于2011年中东剧变时期加速的民主化进程令人失望,催生了本土传统的回归;安全上,经济困难与治理不善放大了安全风险,与疫情管控要求相结合,刺激了安全挑战的草根化与复合化趋势。经济、政治和安全转型的叠加表明,非洲国家整体上进入发展道路调整的新时期,发展前景颇不确定。

第一,早已褪色的非洲崛起因疫情而结束,非洲步入可能持续较长时间的重建期。此次疫情远不只是公共卫生危机,更是一场全球性经济危机。受疫情冲击,2020年非洲经济出现半个世纪来的首次倒退(-2.1%)。由于疫情持续,国际货币基金组织(IMF)预期2021年非洲经济增长仅能恢复至4%,但2022年的复苏并不乐观,预期仅为3.7%。非洲发展银行(Af DB)预期2021年非洲经济增长率仅为3.4%,并认为非洲到2024年都不太可能恢复到4%以上的经济增长。疫情持续、反复可能中断艰难的经济复苏进程,而且加剧既已严峻的通货膨胀态势,使非洲崛起终结,并导致非洲经济陷入可能的长时间低迷。

从短期看,疫情持续事实上严重削弱了非洲经济恢复和重建的动力。纵向考察冷战后的历史可以发现,非洲经济1995、1996年明显增长,2000~2014年间才有舆论所称的崛起之势。2014年以来,非洲经济不断遭受冲击,包括大宗商品价格下跌、中美贸易战及新冠肺炎疫情等,最为严重的无疑是仍在持续的疫情。以2015年美元价格计算,疫情使非洲人均GDP倒退了10年:2020年为1564美元,而2010年为1531美元。就减贫而言,疫情使非洲过去20年的努力化为乌有,4000多万人陷于极端贫困。可以认为,疫情导致非洲经济发展全面倒退,短期内实现复苏和重建的动力明显缺乏。

从长期看,疫情严重破坏了非洲发展的宏观经济环境,尤其是使非洲发展可用资金缺口增大。疫情严重破坏了非洲发展的宏观经济环境,特别是导致非洲的财政收入、对外贸易、外国直接投资(FDI)及侨汇收入等大幅下降,经济重建面临重大困难。其一,基础设施投资缺口进一步拉大。根据非洲发展银行在疫情暴发前的估算,非洲每年的基础设施投资总需求在1300~1700亿美元之间,年度融资缺口在680~1080亿美元之间;而公共卫生基础设施的融资缺口大约为每年260亿美元。疫情加大了融资缺口,公共卫生基础设施的建设变得尤为迫切。预期未来三年内,非洲可能需要4840亿美元用于应对疫情和经济复苏。其二,财政收入下降使非洲持续积累的债务被急速放大,非洲各国债务风险持续快速上升。根据世界银行和IMF的债务可持续性分析,非洲2014年有20个国家存在债务风险,其中低风险11国,中风险14国,高风险仅5国;此后债务风险国家增多,而且其风险等级持续增高。2020年,非洲的债务风险国家已经增至38个,其中低风险1个,中风险16个,高风险15个,还有6个国家已陷入债务危机。

第二,经济困难与社会不满放大了民主化的“水土不服”,回归本土传统、探索新式“混合政体”的努力正持续增加,尽管效果明显不够理想。

其一,军人干政重新走到非洲政治的前台。军人干政特别是军事政变,在非洲政治发展中有着重要影响。据统计,1950~2021年间,非洲共计发生217起政变,其中成功的政变100起。无论是从现实形势还是统计数据看,政变的回潮态势都比较明显。冷战结束后,非洲的政变数量、频率都明显降低,1950~1991年间非洲共计发生139次政变,成功67次,成功几率达到48.2%;1992~2021年间,非洲的政变共计78次,成功33次,成功几率比冷战时期降低了6个百分点,年均政变次数从冷战时期的3.97次降至2.27次。但是,2019~2021年间,非洲共计发生9次政变,其中成功6次,呈现明显的反弹态势。更严峻的是,马里在2020年8月和2021年5月不到一年时间内发生两次政变;苏丹则是在2019年4月和2021年10月发生两次成功政变,还有至少1次未遂政变。政变回潮态势在很大程度上表明,非洲政治治理在寻求本土化路径时,仍在创新性改革上面临巨大的智慧赤字,布基纳法索2022年1月底的政变是这一赤字的最新例证。

其二,“第三任期”危机在2015~2017年高潮后一度暂息,疫情的暴发和持续使其得以卷土重来。自冷战结束以来,任期限制正变得日益普遍。但是,任期政治在非洲政治中颇具争议。自独立以来,非洲就保持着一项政治纪录,即长期执政的领导人数量居全球之首。目前,非洲仍在位且执政时间超过30年的国家元首有6位;超过20年的5位,超过10年的8位。最近的一轮第三任期危机事实上发生在2014年非洲崛起褪色之后。疫情持续与新一轮选举高峰相结合,使第三任期问题再度进入议事日程,诸如科特迪瓦、几内亚、布降迪、赞比亚、卢旺达乃至尼日利亚都出现相关讨论甚至采取突破性举措。这一动向在很大程度上仍是对新型混合政体的探索。

其三,以指标衡量的非洲政治治理出现十余年来的首次倒退。既有指标整体显示,非洲政治治理相比十年前变差了。例如,根据世界银行“世界治理指数”,2020年的非洲政治治理相比2010年呈全面下跌态势;其中,政治稳定指标下跌12.4%,管制质量9.3%,政府有效性3.4%,法治质量2.9%,余下两个指标下跌幅度在1%左右。易卜拉欣非洲治理指数(Ibrahim Index of African Governance)显示,非洲治理2019年出现了自2010年以来的首次倒退,尽管倒退幅度不大,但5个分类指标中仅经济机会基础有所上升,其余4项均跌,预示了某种转型迹象。

第三,经济困难与治理不佳加剧不安全状态,非洲安全呈显著的草根化和复合化发展态势。非结构性暴力问题居高不下。到2023年,疫情导致全球80多个国家的政治不稳定风险可能上升,其中非洲国家居多。疫情导致的非结构性暴力从全球范围看有所下降,但在非洲却显著上升。据统计,2020年整个非洲非结构性暴力事件多达1.7万余起,比2019年增长4000多起;致死人数高达3.76万,比2019年增加9000多人。其原因通常认为是政府治理不善或叛乱团体肇事,但更可能是疫情带来的经济、政治、社会等系统性冲击。与草根化发展相应的是,非洲安全挑战正变得愈益复杂,二者呈合流态势。一是各种暴力组织及其手段的合流。疫情不仅冲击了非洲各国合法经济,也冲击了包含犯罪、海盗等在内的非法经济:合法经济下滑使各种暴力组织的经济来源也大为压缩,进而刺激了更多的非法经济,尤其是各类绑架、劫持案件大幅增长,其核心是获取赎金,主要体现为几内亚湾海盗活动重心转向劫持船员,陆上的盗匪团伙和恐怖主义组织均试图通过绑架人质获得更多资金。二是各种暴力组织日益与社区矛盾相结合,使不安全日益成为常态。在马里中部、布基纳法索北部和尼日尔利亚部分地区,极端伊斯兰团体利用社区间紧张关系招募新成员,并激化当地既有社区矛盾。在尼日利亚多个州、中部非洲多个国家,牲畜偷盗的暴力化与社区仇恨日益固化,正在催生基于牲畜偷盗和社区仇恨的“战争经济”。而几内亚湾海盗转向劫持船员使其与陆上社区的联系比过去更为密切。

无论是结构性暴力还是非结构性暴力,都因非洲各国边境的易渗透性而显示出跨境蔓延的特点。典型案例是,埃塞俄比亚联邦政府与提格雷武装之间的冲突长期化和常态化,进而持续向苏丹、厄立特里亚等邻国溢出,加剧了埃塞俄比亚与邻国的跨境安全问题。更严重的是,非洲恐怖主义组织的跨境活动趋势日益明显。武装冲突地点和数据项目(ACLED)数据显示,非洲2012年前后面临的恐怖主义威胁主要在国内,到2021年则呈现出明显的外溢特征。在恐怖主义的五个主要活动区域中,有三个是典型的跨境区域即萨赫勒西部地区、乍得湖盆地和索马里—肯尼亚地区。另外,非洲还存在大量的非传统性跨境安全威胁:一类与人口流动相关,如合法与非洲移民、人口贩卖、跨国农牧民冲突等;另一类则是各种非法走私,包括轻小武器、毒品及其他跨国犯罪。

非洲地区治理进入改革期

国家层次的发展道路调整,既缘于非洲各国自身所面临的复杂问题及疫情的压缩效应,也与非洲地区治理成效不大有关。非洲联盟(非盟)2022年迈入第20个年头,但面临严峻的压力:其地区治理能力特别是安全治理能力上的弱势全面暴露,与外部伙伴特别是联合国的关系似已陷入全面危机,而机制改革却因大国动力缺失、中等国家主导而面临可持续性挑战。非洲地区治理机制的改革迫在眉睫,但能力、助力和动力均明显不足。

第一,如果说非洲崛起褪色乃至终结有外部不可抗力的作用,围绕不干涉内政和“临时性安全联盟”的争论则全面暴露了非盟治理能力的不足。

其一,对乍得政府变更的应对引发有关非盟能否持续坚持其宪章原则的内部争论。非盟成立后放弃了非统对“不干涉内政”原则的坚持,允许在特定情况下干涉成员国内政。其中相当重要的是,虑及非洲国家较高的政变可能性,《非盟宪章》第4(p)款明确“谴责和拒绝不合宪的政府变更”,并明确“通过不合宪手段获得权力的政府不得参与非盟活动”即会被“中止成员资格”(第30条)。非盟成立以来,针对所有通过政变上台的政府,都严格实施了制裁。但是,2021年4月,围绕乍得政府更迭的处理方法,引发重大的内部争论。在前总统伊德里斯·代比(Idriss Deby)因伤去世后,乍得并未依据宪法由国会议长接任总统并完成剩余任期,而是由军队接管,并成立以代比之子穆罕默德·代比(Mahamat Idriss Deby)将军为首的军事过渡委员会,进入为时18个月的过渡期。这一举措在全非洲引发重大争议,有不少国家要求非盟认定乍得此举为政变并加以制裁,但非盟在调查后认可了乍得的过渡安排。这一认定却为随后界定苏丹政变带来了困难,并引发了有关非盟采取双重标准的疑虑。

其二,多个临时性安全联盟的发展,不仅凸显了非盟的信任赤字,也正侵蚀非盟“辅助分工”原则。随着非盟安全治理能力不足日益显现,非洲次地区组织和成员国对其信任度明显下降,且时常表现出“不服从”行为,有的甚至自谋出路。一方面,成员国对非盟决策的不服从甚至拒绝现象明显增多。索马里和乍得2021年中均拒绝非盟提名的驻本国高级别代表,导致前者不得不重新提名。卢旺达依据与中非共和国的双边防务协定,于2021年11月在后者国内局势不稳的背景下自行派兵保护其参加联合国维和行动的人员。另一方面,次地区组织绕开非盟自行其事的趋势显现。2021年6月底,南部非洲发展共同体(SADC)特别峰会批准向莫桑比克德尔加杜角(Cabo Delgado)部署军队,以应对该地已持续四年且造成超过3000人死亡的恐怖主义活动;更具争议的是,卢旺达事实上在SADC作出决议之前就已向该地派遣了约1000人的部队。再一方面,临时性安全联盟成为应对特定区域安全问题的首要选项。例如,早在2014年,随着马里政治安全危机在利比亚卡扎菲政权被推翻后持续上升、非盟应对不力,五个次地区国家建立了萨赫勒五国组织(Sahel G5);2016年非盟在该地区部署武装力量的计划取消,萨赫勒五国组织又于2017年建立了联合部队。此类临时性安全联盟只是形式上得到非盟的授权。无论是卢旺达、SADC还是萨赫勒五国组织,其行动都符合国际法标准,但的确对非盟既有“辅助分工”原则产生了冲击,并可能因机制增生而导致机制拥堵。

第二,非盟与联合国的伙伴关系面临多重考验,非洲地区治理外部助力供需失衡日益明显。除少数大国外,非盟最重要的外部伙伴是联合国。双方自2002年就启动了伙伴关系,并重点聚焦冲突预防和危机管理。2017年,“非盟—联合国和平安全加强伙伴关系共同框架”得以通过。双方在技术层面上的合作得到明显强化,但战略层次的沟通与协作似乎日益困难,这在两大组织2016年启动大规模机构改革后尤其明显。一方面,与因非盟安全治理能力下降而来的次区域乃至个别成员国的自行其事相应,非洲各类临时性安全联盟很大程度上加剧了联合国与非盟的协调困难,其中又以萨赫勒五国组织、乍得湖盆地多国联合部队等为典型。这些临时性安全联盟一方面需要联合国和非盟授权,另一方面其具体落实并不受联合国或非盟有关人权、财政及作战等规范的约束。因此,尽管其行动很大程度上填补了联合国或非盟的缺位,但它们往往并不关注更为宏观的战略性问题,更多聚焦区域性问题及相应国家的国家利益。由于大致相似的原因,联合国与非盟在诸如喀麦隆、乍得、埃塞俄比亚、莫桑比克等问题上也存在明显的协调不足,对二者的伙伴关系发展构成了明显障碍。

另一方面,联合国与非盟在非洲维和的焦点、难点问题上的协作正出现重大分歧,尤其是在刚果(金)和索马里。尽管持续时间最长,但联合国在刚果(金)的维和努力成效明显不够理想。2013年的改组推动了联刚稳定团(MONUSCO)的产生并一度给人以重大希望,但其表现仍是令人失望的,仅在改组之初有效打击了M23运动,此后再度陷于无所作为。正因如此,联合国于2020年再次对其加以改组,并将肯尼亚和尼泊尔军队纳入其中。但由于联合国或非盟层面缺乏宏观政治战略,改组后的联刚稳定团仍难有作为。相比之下,索马里的局势更加迫切,因为非盟索马里特派团(AMISOM)按计划在2021年底到期。但索马里国防部队能力不足、过渡性维和方案缺失,意味着非盟索马里特派团撤走后的索马里局势难以预料。尽管如此,联合国和非盟始终难以就非盟索马里特派团结束后的安排达成共识,双方曾提出5套备选方案,但均未达成一致。为此,非盟于2021年10月初形成决议,呼吁建立非盟—联合国索马里多层面稳定特派团。联合国安理会在2021年12月21日的第2614号决议中,仅授权AMISOM延长至2022年3月31日,未就其他任何事项形成决议。这意味着,索马里问题仍将持续,而非盟与联合国的伙伴关系面临日益严峻的考验。

第三,在地区大国能力与意愿不足的情况下,以卢旺达为代表的中等国家推动的非盟改革困难重重。基于曾经的殖民经历和现实的国力限制,非洲国家团结自强的愿望始终强烈。但是,非洲地区一体化的推动力量曾多次转型。在大陆独立之初,地区一体化的动力主要来自中等国家,因其拥有领导自身国家和非洲走向独立的革命领导人;典型是以恩克鲁玛为代表的卡萨布兰卡集团和以尼雷尔为代表的蒙罗维亚集团,前者倡导激进主义,而后者则强调渐进主义。换句话说,当时非洲一体化很大程度上与国家大小无关,而是与革命激情高低有关。最终,非洲统一组织的成立标志着渐进主义的获胜。冷战结束后,革命激情回落使大国主导非洲新一轮地区一体化,并催生非洲联盟。三个非洲大国分别提出了三个宏大的泛非主义计划,即利比亚的“非洲合众国”(United States of Africa)计划,尼日利亚的非洲安全、稳定和发展合作大会(CSSDCA),及南非的“新非洲倡议”(New African Initiative)即后来的非洲发展新伙伴计划(NEAPAD)。非盟的诞生很大程度上是三个大国相互妥协的产物。

进入21世纪第二个十年后,在利比亚卡扎菲政府被推翻的同时,尼日利亚和南非在外交上均转向实用主义,从大陆主义退缩至国家主义。受此影响,非洲地区一体化的动力转向意愿较强的以卢旺达为主的中等国家。借助落实非洲“2063年议程”的机会,非盟于2016年启动有关内部改革的讨论。2017年初,卢旺达总统保罗·卡加梅(Paul Kagame)提出非盟制度改革建议——又称“卡加梅报告”,认为非盟应聚焦大陆性优先事务,重组非盟机构,在政治和操作层次更有效地管理非盟,实现财务自力更生;并据此提出6个方面19项改革措施。此后,非盟围绕具体改革方案展开密集讨论,并于2018年形成了具体的改革路线图。在非盟改革方案中,最重要的当属三个方面:非盟委员会改革——重点是委员会下设司由8个压缩至6个,成员国与非盟关系改革——重点是资助和惩罚机制,非盟机构改革——重点是泛非大会、司法机构等改革。这些改革在2018~2019年均有所进展,但非盟改革在疫情暴发后逐渐停滞。一个根本性问题凸显:在非洲独立的革命激情消失之后,如果大国无法或不愿承担地区公共产品供应的主要成本,以卢旺达为代表的中小国家对于地区一体化的推动力难以持续。在很大程度上正是由于这方面的疑虑,卢旺达加大了参与大陆和周边邻国事务的力度,如2021年中接连向莫桑比克和中非共和国派兵,但这却被视作试图充当非洲警察或提升自身巧实力的努力。

非洲对外关系进入重塑期

随着拜登政府全面继承并系统发展特朗普政府对华战略,大国战略竞争呈现向非洲消极蔓延态势。尽管这不会是冷战翻版,但是由经济困难、疫情冲击、民粹主义等诱发的大国地缘政治危机相互叠加,可能使非洲既有危机及其应对变得更加复杂和困难,大国在非洲的合作更难推进,非洲与外部世界的关系进入重塑期。

第一,大国对非战略的差异化发展增加了大国在非洲合作的困难。近些年,各大国纷纷将战略目光转向非洲,非洲可用资源的有限性则在很大程度上降低了大国在非竞争的烈度。恰好相反,其他大国利用美国推动与中国在非洲的战略竞争的倾向变得明显。整体而言,除中国外的各大国对非战略均呈较明显的实用主义特征。

首先,为节约资源,美国和法国对非洲的战略重在“花小钱、办大事”,意识形态化趋势明显。拜登政府上台后,美国对非政策延续了此前的“口惠而实不至”特征,但更加强调西式民主。美国2021年12月发起举办所谓“全球民主峰会”,邀请了17个非洲国家参加,但邀请理由远非“民主”那么简单,美国的战略利益才是其标准。正是由于其虚伪性,美国负责非洲事务的助理国务卿在2021年12月15日有关美国非洲政策的讲话中强调,“拜登—哈里斯政府主办了全球民主峰会。我们没有主办民主峰会,因为我们认为我们的民主是完美的。”这一自相矛盾的表态透露出美国是在利用民主大做文章,其背后是美国能够真正投入非洲的资源极其有限。例如,自疫情暴发至2021年11月底,美国仅为非洲提供了9000万剂新冠疫苗;中国则提供了1.8亿剂,是美国的2倍。

与美国相似,法国也受制于可用资源,对非战略转型更多只能依赖意识形态影响力。这促使法国2021年10月花样翻新举办法非峰会:法国试图不邀请国家元首,而是邀请公民社会、企业家、知识分子代表与会,凸显法非关系的转型,“旨在以新形式、新行为体、新主题来应对新挑战,以达致对法非关系的新认知,为新一代提供反思与行动的新框架”。新的形式完全缺乏实质性投入。此前2021年5月法国主办的非洲融资峰会已在为此试水。法国口头上声称实行对非“新政”(New Deal),实质上则是希望说服发达国家重新分配IMF的特别提款权以支持非洲。法国自己并无任何实质性的对非帮扶举措。

其次,英国对非战略转向实用主义,重点强调投资和贸易,以助于其应对脱欧挑战。英国自2020年起创建英非投资峰会(UK—Africa Investment Summit)机制,以促进英国与非洲基于贸易、投资、共享价值观及共享利益的新型伙伴关系的建设。在2020年1月的首届英非投资峰会上,英非双方达成价值65亿英镑的商业合同,英国政府宣布了价值15亿英镑的对非援助项目。在2021年1月第二届英非投资峰会中,英国强调“希望英国成为非洲首选投资伙伴的雄心”,并重申需要“更好、更快、更绿色”地重建,尽管相比上一届的投入明显下降。2021年11月,英国举办了其历史上的首届贸易周,并提出旨在增加从发展中国家进口的“发展中国家贸易计划”,所涉及的46个最不发达国家中绝大多数是非洲国家。

再次,俄罗斯、印度、土耳其等新兴大国的对非战略具有显著的实用主义乃至机会主义特征。俄罗斯与非洲的贸易额迅速从2010年的50亿美元增至2019年的140亿美元,但俄非安全关系的重要地位更为突出。过去十年,俄罗斯向包括安哥拉、乍得、刚果(布)、赤道几内亚等在内的18个撒哈拉以南非洲国家供应武器,与28个非洲国家签署了军事合作协议。更为重要的是,自2016年开始,俄罗斯私人军事公司在非洲和平安全中发挥的作用日益提升,利比亚、苏丹、中非共和国、马达加斯加、马里等多个非洲国家都有俄罗斯私人军事公司的影子。自疫情暴发以来,印度与非洲关系尤其是经贸合作有所倒退,印在2020年9月虚拟印非峰会上提出的合作目标相对有限,被称作2025年“100*100矩阵”(100*100 matrix)目标——即双边贸易额和投资额均达到1000亿美元,但其重点仅限于虚拟技术、制药、侨民等少数领域。土耳其近年来政局不稳,重点围绕宗教、周边等拓展对非关系。在2021年12月召开的第三届土非合作峰会上,土非双方围绕安全、经贸、教育、基础设施、公共卫生等达成未来5年的合作规划,但安全合作似乎更受关注。

第二,经济合作特别是基础设施建设成为大国在非竞争的焦点。各大国在非洲开展经济竞争的意愿明显上升。中国“一带一路”项目建设在非洲的重大进展刺激各大国再度重视非洲基础设施建设。同样由于可用资源有限,拜登政府联合七国集团(G7)盟友推出“重建更美好世界”(B3W)战略。在2021年6月的G7峰会上,七国元首讨论与中国的战略竞争,并将在中低收国家的基础设施建设作为竞争重点。G7宣扬,B3W战略是一个“价值观驱动、高标准和透明的基础设施伙伴关系”,以部分满足发展中国家40多万亿美元的基础设施投资需求。但是,G7国家间的相互协调未必如同宣扬的那么顺畅。接着,欧盟于2021年12月发布一项新的互联互通倡议即“全球门户”(Global Gateway),计划到2027年动员3000亿欧元(3390亿美元)用于全球基础设施建设。日本则将重点放在与印度共同推进的“亚非增长走廊”(AAGC)建设上。因此,美欧日印等尽管貌似雄心勃勃且针对“一带一路”倡议,但到底能为非洲带来多少实惠仍是问题;特别是,拜登的基础设施建设预算被国会大幅压缩,使B3W从财政上看几乎不可能实现。

如果说美欧试图通过以议题建构和议程设置对共建“一带一路”建设实施某种战略挤压甚至战略竞争的话,那么诸如土耳其、韩国、印度等国对非洲基础设施的重视更多是从工程承包的角度展开的。例如,在2020年全球最大的250家国际承包商中,入围的土耳其承包商有40家、国际承包营收达183亿美元,韩国有11家、国际承包营收达214亿美元,印度有5家、国际承包营收为59.7亿美元。这意味着,非洲基础设施建设的工程承包竞争也将变得激烈。

第三,安全援助成为大国在非洲竞争的前沿领域。随着非洲安全转型和大国在非竞争加剧,和平安全事务将成为大国在非战略竞争的重点。中国自2015年起明显关注对非安全援助,俄罗斯对非战略以安全合作为主,这对美欧意味着新的竞争,可能推动美欧对非安全援助的强化乃至转型。

对非安全援助一向是美国对非政策的重要支柱。对比拜登政府2022年预算申请和特朗普政府2020年财政决算可以发现,美国政府明显强化了对非安全援助。拜登政府大幅增加了对非经济支持基金总额,增幅达到44%,但其真实目的并非推动非洲经济增长,而是强化民主制度、促进和平与安全、反恐及伙伴关系等;其在非洲的主要活动还包括支持跨撒哈拉反恐伙伴关系(TSCTP)、东非地区反恐伙伴关系(PREACT)、非洲地区民主基金(ARDF)等。拜登政府同时强化了传统的对非安全援助,特别是国际军事教育和训练、外军资助、维持和平行动,及防扩散、反恐与相关项目等。相比之下,拜登政府对非洲发展、人道主义事务等的重视程度显著下降。更重要的是,美国国会参议院在其《2022财年国防授权法案》中,授权五角大楼为美国非洲司令部发出“战略竞争倡议”(Strategic Competition Initiative),以期通过为非洲军队提供军事援助,对抗中国和俄罗斯。这是自冷战以来第一个此类安全倡议。

欧盟自2021年起全面改革其对非安全援助机制。在2004~2020年间,欧盟对非安全援助渠道相对单一,即通过非洲和平基金(Africa Peace Facility)向非盟提供资助,并由非盟负责落实。新的对非安全援助机制以欧洲和平基金(European Peace Facility)取代非洲和平基金,并直接向非盟、次地区组织及各国提供安全援助,从而填补欧盟在提供军事和防务援助方面的空白,以提升伙伴方的危机解决、冲突解决、安全保障的能力;根据欧盟规划,欧洲和平基金将成为欧洲共同外交与安全政策(CFSP)的单一军事和防务工具,在2021~2027年间的总投入为50亿欧元。这一改革意味着,欧洲和平基金使欧盟不再单纯依赖非盟,而是绕开非盟为非洲次地区组织及各国提供各类安全援助,包括提供致命武器——这是欧盟对外安全援助历史上的首次。

在美欧之外,其他国家对非安全援助力度不大,诸如印度、土耳其、俄罗斯等主要是通过安全合作、参与联合国维和行动等介入非洲和平安全事务。

非洲当前在国家、地区和全球层次同时进入体系性转型,这种发展式转型有其深刻的历史根源,并有新冠肺炎疫情的直接作用。非洲国家独立以来始终在探寻适合自身国情的发展道路,但总是在西化与本土化两端之间摇摆。在政治治理上的调整目前仍呈这一非此即彼态势;而长期悬浮于国家之上的地区治理,则因接地气不够而左右碰壁;大国竞争对非洲的“选边站”压力相对较小,但多样性的对非战略对非洲造成了战略空间上的重大挤压。所有困难和矛盾都因疫情而被压缩到较短时间内释放。这意味着更大的挑战,如能妥善应对或解决,非洲国家和人民将迎来前所未有的重大发展机遇。


编辑:张春,云南大学“一带一路”研究院、非洲研究中心研究员、博士生导师;周琼,云南大学非洲研究中心博士研究生

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