导 读：投建营一体化的发展趋势给建筑类企业带来了压力与挑战，但转型的需求并不仅存在于企业身上。

●“向曲线两头走”

●尚待提升的投建营能力

●海外项目 自担风险

●融资难

●转型应是配套的 

尽管已经倡导了十几年，投建营一体化的转型在实施对外工程承包的基础设施建设企业中依然比较困难。长期激烈竞争下，中国的对外工程承包企业在海外的建设收益越来越微薄。而2018年以来发展中国家债务负担带来的影响，让这些企业在海外获得东道国主权担保的项目融资更加困难了。

因此，作为解决这些问题的主要办法和企业高质量发展的转型升级方向，投建营一体化近期被政府、企业反复提及，从2018年的下半年到未来的一段时期，投建营一体化都将成为基础设施建设企业海外项目所面临的一个共同话题。

2018年中非论坛北京峰会提出中国和非洲国家将重点实施“八大行动”，支持中国企业以投建营一体化等模式参与非洲基础设施建设。

2019年9月10日-12日在刚果（布）首都布拉柴维尔举行的第五届对非投资论坛上，国家发改委外资司副司长张志青，再次建议在非中企投资模式逐步转型，向PPP模式等投建营一体化合作转变。

张志青表示，中国企业对非投资基础设施领域合作主要以传统的“工程承包+融资”模式为主。这种“短平快”模式因受到东道国融资能力制约而不可持续。投建营一体化的PPP模式可为企业投资带来高附加值，类似于产业发展领域的“微笑曲线”，其较高收益来源于价值链两端的投融资收益和运营维护利润，而不是工程建设利润。

不过在现实中，基础设施建设企业在海外的这种转型步履维艰。

“向曲线两头走”

“在2014年开始提出投建营一体化的概念，实际上是业主提出来的；当然这也是工程承包类企业业务发展的需要，不得不走这条路。”专门从事海外项目研究的中交产投有限公司施德祥表示。

他表示，亚非发展中国家的财政能力有限，从2000年开始，中国大量采用两优贷款，帮助这些国家建设了很多项目。在一些国家有业主提出，希望中国企业能够在当地投资，项目建完之后，希望中国企业能帮助他们进行运营。同时，对于企业来说，通过参与投资和运营，有利于其在日益竞争激烈的市场环境下拿到项目，巩固在当地市场的份额。

“中国建筑类企业普遍施工能力很强，而相比之下工程太少。在海外竞争激烈、相互压价，在整个项目周期价值链条里获得收益的份额非常小。”中国国际工程咨询有限公司研究中心主任李开孟在接受《中国投资》采访时说，“他们也都意识到这样是不具有可持续性的，所以希望朝微笑曲线两边延伸，从建设向前延伸，收购建筑设计单位参与项目规划，成立投资公司进行投资，建设完之后进行运营，希望能增加自己的收益份额。”

但今年以来，这种转型变得更加紧迫了。有相关人士指出，海外项目获得来自政策性银行的贷款正变得越来越困难。

随着2018年外界对“一带一路”建设或将加重沿线国家债务负担的担忧愈加明显，“依靠东道国政府主权信用支持的EPC+F模式越来越难以持续下去。”李开孟说。

首先是来自政府对企业的压力。政府各部门都在倡导企业进行“投建营一体化”的转型。在今年的第二届“一带一路”峰会上，中国财政部发布《“一带一路”债务可持续性分析框架》，鼓励提高投融资决策科学性和债务管理水平。该框架通过明确债务范围、预测宏观经济走势、开展压力测试等评估低收入国家债务可持续性，评估结果将作为贷款决策的重要参考。

据悉一些金融机构已经将其作为贷款决策的依据，一些重债国家项目融资受到影响，从而使得EPC+F模式困难大大增加。因此，很多企业将必须加快转型，更多地关注项目本身的生命力，而不仅仅是建设施工、建完就走，李开孟说，“这正在逼迫他们从项目周期全过程风险管控的角度来真正地关注投资风险。”

尚待提升的投建营能力

“所谓的投建营一体化，就是对整个项目周期进行管理。从工程管理的专业角度来看，项目周期管理这个概念，从战略、政策、规划，到项目的识别、前期准备、投资、建设、运营、维护，然后是总结评价——是一个完整的生命周期，进行一体化管理是理所当然的。”李开孟说。

中国最早引进和学习美国PMI制定的项目管理知识体系，是一个项目管理的标准体系；此后，中国又引入了欧洲IPMA国际项目管理协会在全球推行的四级项目管理专业资质认证体系。再后来又引入了澳大利亚的高级项目管理体系。

无论是哪一种体系，项目的管理都应该是一体化的、全生命周期的管理，“这个在逻辑上很容易理解，但在中国真正落地却很难。”李开孟说。

事实上，建筑类企业转到投资运营首先遭遇的就是能力不足的问题。从2014年开始，中国开始大量引入PPP模式，这为这些企业转型提供了一个天然的千载难逢的机遇。他们在国内开始通过PPP模式来承揽施工任务，经历了投建营一体化“突飞猛进”的五年发展。

由于PPP的政策要求全生命周期一体化的要素整合运营，使得建筑类企业要想参与PPP项目，必须投建营一体化，否则就揽不到施工任务。

在这个过程中，一些企业努力转型；有些企业则不愿意投资承担风险，于是就有了一些变通的做法。如，一些企业就通过银行贷款作为资本金进行股权投资，做高施工报价，通过建设施工回收利润。但这种模式的弊端是，并没有真正提高企业的投资运营能力，只是帮助企业拿到项目。

2017年2月21日，山东政府采购网发布东营港东营港区进港航道及导堤工程的PPP项目招标公告，招标结果显示：预中标的社会资本方为“中国铁建港航局集团有限公司”，中标金额报价中，“资本金投资回报率”和“项目公司年融资利率”两项预中标报价都是“0”。该项目的中标结果引起业内哗然一片。这个事件对国内推广PPP项目带来了巨大的负面影响。

“在这种情况下，企业通过自己的方式把投资风险基本上化解掉了，因为它不需要运营，不需要通过运营来获得投资的回报，所以没有动力进行风险管理和运营。”李开孟说，“所以这些年来，很多企业并没有真正培养出自己的投资和运营能力。”

海外项目 自担风险

“过去我们援外的项目，也可以视为投建营一类的项目，但是主体不一样。过去是政府的援助性资金，通过招标企业去完成；现在，改为企业作为主体，进行真正的商业化运作。”施德祥说。海外投资的风险主要由企业承担。因此，大部分企业仍很谨慎。在他看来，真正在海外实施投建营一体化的项目并不普遍，大多还是希望把风险降到最低程度。

“我们过去承接的公路项目大部分是公共属性的，是政府自身职责所在，当它可以具备收费条件的时候，也是可以投资运营的，但在非洲这样的项目很少。”中国路桥副总经理王利军说。

2019年初中国路桥在柬埔寨金边到西哈努克港口的高速公路项目已经开工，这是中国路桥实施的典型的投建营一体化项目。此外，他们还在巴基斯坦、塞尔维亚和非洲的工业园区项目中对投建营一体化进行了探索并取得了好的效果。 

不过，业界人士也坦言，能实施投建营一体化运作的多是大型企业，一般企业无法做到。由于投资风险大，企业不愿意过多参与投资，少量参股是比较稳妥的方式。

“从一个施工企业转变成一个投资商，整个运作的逻辑都发生了重大的变化，你必须作为一个市场主体，如果投错了，你要承担责任。这对综合能力的要求非常高。前期的工作就不是把可研报告批了就可以，而是需要真正地判断这个项目是否可行。还需要有专业的运营团队，投资的钱要靠20年、30年运营的收益来回收，跟当地的关系就不是把这个工程给我赚一笔就走。这对他们来说是很大的压力。”李开孟说。

“海外经验不足，没有对外商务谈判的能力经验，这是很多企业的短板。”施德祥说。尽管这些亚非拉国家相对落后，但是他们的法律相对健全，还具有相当高的谈判能力， “需要培养的人才不仅包括商务谈判，还需要金融，项目管理，等等。”

“一方面他们需要能力提升，加大人力资源的培养力度，沿着这个方向朝前走下去；但是另一方面，客观现实是他们确实能力不足，而且中国企业境外投资的失败案例造成了巨大的损失。所以这种情况下，现在国资委对中央企业境外投资的监管也是越来越严。”李开孟说。

2018年7月，国资委发布的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试用）》，“对违反规定、未履行或未正确履行职责造成国有资产损失或其他严重不良后果的企业经营管理有关人员，严肃追究责任，实行重大决策终身问责。”

在这种严格的监管之下，投资会变得更加的谨慎。

融资难

虽然基础设施类的施工企业，在海外市场寻求适合于投资运营的建设项目非常困难；但对于一些能源类施工企业而言，海外市场资源丰富，还是有许多非常适宜投资的项目。因为这些亚非国家，既有丰富的资源，也存在着一定的市场需求。如中国电建等央企也在海外成功地运行了一些能源类投建营一体化项目。还有一些市场机会则存在于产业园区、冶炼、水务等领域，如中交产投则投资了一些产业园项目。

相关企业人士表示，他们所面临的最大掣肘是资金不足,项目融资难。这一方面是原有的政策性贷款的收紧，“目前在有些债务负担重的国家进行无追索的项目融资，是很难实现的，能够实现有限追索的项目融资，就很不错了。有时不得不进行法人融资。”中国电建海外投资公司总经理杜春国说，“金融机构会要求企业把主要风险敞口都关闭，才能实现融资关闭。”

另一方面，国资委对央企的资产负债率的考核也是一个约束条件。进行法人融资会对企业的资产负债率产生很大的负面影响。

2018年国资委制定《中央企业资产负债率分类管控工作方案》，以资产负债率为基础控制指标，对不同行业类型国有企业进行分类管理。国有非工业企业资产负债率预警线为70%，重点监管线为75%；此后中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，提出推动国有企业平均资产负债率到2020年年末比2017年年末降低2个百分点左右，并提出加强金融机构对高负债企业的协同约束。对资产负债率超出预警线的国有企业，相关金融机构要全面审慎评估其信用风险，并根据风险状况合理确定利率、抵质押物、担保等贷款条件。对列入重点关注企业名单或资产负债率超出重点监管线的国有企业，新增债务融资原则上应通过金融机构联合授信方式开展，由金融机构共同确定企业授信额度，避免金融机构无序竞争和过度授信，严控新增债务融资。对列入重点监管企业名单的国有企业，金融机构原则上不得对其新增债务融资。

而表外融资的空间更是狭小。“我们做财务投资，并不希望占有过多股份；很多企业也和我们是一样的想法。所以总谈不成。”一位不愿具名的股权投资基金相关人士表示。而且，这类基金的规模本身也不大。而有些面向海外项目的股权投资基金，为避免风险，也是债权融资为主，要求固定回报。

转型应是配套的

对此，杜春国表示，目前企业承担过多的风险，建议国家应推动银行保险等机构应与企业共担风险。施德祥也认为，要建立一种机制，把各方利益都绑在一起，抱团走出去。

“企业走出去与金融机构共担风险，这个逻辑是对的。”李开孟表示，“企业走到哪儿，银行就应该走到哪儿，银行为企业连续服务十几年、几十年，这样的例子在国外很普遍。但我们金融业的能力不足，所以整个转型都应该是配套的，也应包括金融机构的转型。”

实际上，金融业应该通过承担风险来获得高收益，这就要求银行有能力论证项目，有能力对项目全过程出现的风险进行管控，通过对风险的管理获得高额回报。

现在的问题是，银行都不愿承担风险。“我们银行业跟国际银行业相比，还是处于非常初级的阶段，识别风险、管控风险的能力是非常弱的，整个金融机构、金融市场都是非常厌恶风险的。”李开孟说。

他举例说，在中国发行一年期的债券、三年期的债券可能还能发出去，发五年期的就发不出去，十年、二十年、五十年的更没有人买，因为大家对未来的风险接受不了。而国外针对一个50年上百年工程的基础设施项目投资，发行50年的债券、100年的债券被视为理所当然，因为这个项目周期就是这么多年，银行发放50年的贷款也属正常。

“现在中国仍然缺乏对未来长远的预期和信任，无论是银行贷款还是其他金融工具的使用，基本的逻辑都是短期思路，所以金融机构对实体经济的长期稳定发展的支撑能力是不具备的。”李开孟说。

这也是为什么这些年要求金融机构进行转型、提升对实体经济的支撑能力的呼声越来越高。“总体来说，金融业也是长期躺在国家的摇篮里、不愿意承担风险的状况。”李开孟说。

“中国金融业的对外开放也是一个倒逼的机制，让银行业真正变成独立的市场主体，可以承担风险的市场主体，与企业形成一个相互共担风险的利益共同体，这肯定是代表未来的方向。” 李开孟说。

转型的需求不仅仅存在于企业与金融机构。在李开孟看来，中国的投资管理体制也需要“转型”。

“投建营一体化本来是理所当然的事情，在中国往往难以实现，根本原因是体制的问题。”李开孟说，“各个政府部门分头管理，各管一摊，制定政策的制定政策，做规划的做规划，融资归金融部门管，央企的项目还有国资委管。进入前期审批，各部门各自审批，各扫门前雪，缺乏统一协调。”

“在成熟的市场经济运行体系中不应该存在这个问题。一般情况下政府部门不应该直接参与到具体的项目上，项目就是业主管。政府负责制定政策、制定标准，然后项目业主按照政府制定的政策标准进行实施。政府授权的专业机构要进行监督审查，无论是西方国家，还是亚洲国家，都有专业机构为政府把关，包括媒体，如果发现不按照政策法律法规标准执行，就会受到严厉处罚。”李开孟说，“我国的投融资体制机制改革还没有到位，一定程度上使得专业项目管理的理念难以落实，这也是为什么这么多年企业对项目的投建营一体化管理能力得不到提升的体制因素。”

编辑 | 杨海霞

设计 | 孙子悦

本文刊于《中国投资》2019年12月号