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WTO是经济全球化的产物,它的目的在于建立一个开放的多边的自由贸易体系。贸易自由化,促进公平、公开、公正的自由贸易是WTO的一般原则。在这些一般原则指导下,通过大幅度削减关税和其他贸易壁垒,以规范各国政府行为。从这个意义上看,WTO所倡导的多边贸易框架,其主旨是中性的。而增值税的中性原则与WTO的中性原则是一致的,出口退税正是增值税中性原则的要求和体现。出口退税一方面为了鼓励产品出口以不含税价格参与国际市场竞争;另一方面克服重复征税,实行消费地征税原则。世界各国也将中性原则作为衡量增值税完善程度的标准。因此,在反对政府补贴政策的前提下,实行完全彻底的退税政策,对增进出口是最直接最有效的途径。况且各成员国不将出口退税看成政府对出口的补贴,使征多少、退多少的出口退税完全合法化。
原关贸总协定第6条规定:“一缔约国的产品输入到另一缔约国领土,不得因其免纳相同产品在原产国或输出国用于消费时所需缴纳的税捐或因这种税捐已经退税,即对它征收反倾销税和反补贴税”,而征多退少的不彻底退税政策和征少退多的多退行为都是政府干预市场的行为。前者削弱了商品出口竞争力,增加了产品成本,政府从市场定价中多得了税收,使出口退税低于中性标准;后者多退税行为成了税式支出,是一种政府补贴行为,当然违背了WTO的规定。因此,既不多征少退、也不少征多退的中性出口退税制度,是多边贸易框架下我国出口退税的必然选择,既符合WTO的规则,又是增值税自身的要求。
二、我国现行出口退税政策存在的问题
我国现行出口退税未完全体现增值税的中性原则,一方面即主要方面是多征少退,另一方面是少征多退。其表现和原因主要有:
1、生产型增值税造成退税不足。我国现在实行的是生产型增值税,企业固定资产所含的进项增值税额得不到抵扣,所以对出口企业或其产品的实际退税额,显然低于已征税额,也使资本有机构成越高的企业税负越重。
2、退税率低于征税率造成退税不足。我国的出口退税率近几年不断提高,目前的平均水平已达到15%左右,但仍低于一般产品17%的法定增值税率。征税与退税的差额记入产品销售成本,降低了企业的获利能力,加重了出口企业税负,影响出口商品在国际市场上的竞争力。
3、对“来料加工”和“进料加工”的政策不同而造成退税不平衡。目前国家出口退税政策规定:“来料加工”不征税、不退税,而企业在实际进行“来料加工”业务中,一般都要使用一些国产辅助材料(包括加工过程消耗燃料等),因为实行“不征不退”的政策,所以使用的国产辅助材料中所含的进项税不能退税,因而企业大都采用“进料加工”贸易方式来享受出口退税政策。另外对进料加工按适用征税率模拟抵扣税款,退税时按照15%或13%扣除,使企业无形中得到了优惠,这促使企业更多的使用国外进口材料,既损失了外汇,又限制了国内原材料市场的发展。
4、对含有的非应税(增值税)劳务(交通运输等)得不到全部退税。由于对劳务未实行普遍征收增值税,使技术出口转让时所含有的货物或劳务进项税金得不到全部退还,对发展高新技术不利。
5、一些特殊的减免税造成多退税。因农业、校办、民政福利等类企业增值税优惠政策的存在,破坏了增值税链条的连续统一,使商品在出口时国家征少退多,增加了财政压力,因而使“征多少、退多少,不征不退”的退税原则不能彻底贯彻。
另外,退税不彻底还有两个问题:一是还有少量的间接税没有退。目前退、免税的税种只有增值税和消费税,而依据WTO规则,可退税的间接税还包括营业税、销售税、印花税等。二是中央财政压力大,出口退税指标少,造成大量欠退。1985年我国出口退税只有17.95亿元,1995年增加到549.84亿元,2002年增加到1259亿元。由于出口退税对中央财政压力大,不得已采用退税指标控制,以致对企业欠退税的数字与日俱增,到去年上半年累计已达约1193亿元,比2000年累计欠退752亿增长了58.6%。
三、出口退税制度政策的完善和调整
我国加入WTO后出口贸易必然增加,出口退税的问题也会上升。2002年我国外贸出口猛增,达到创纪录的3255.7亿美元,比上年增长22.3%。同时,入世后出口退税的广度、行业结构、企业性质、产品结构、地区结构等将发生很大的变化,这对我国在多边贸易框架下的出口退税制度必然提出更高的要求。在WTO贸易规则的规范和约束下,我国出口退税制度应该是“征多少、退多少,不征不退、彻底退税”为原则的中性退税制度和政策。这是一个大的目标。而实现这个目标涉及到诸多方面,只能是渐进式的。但前提是必须下很大的决心,作重大调整。
1、从全局和战略的高度认清是否“彻底退税”对出口企业、出口产品的国际竞争力有着巨大的影响。同样是进入国际市场的产品,人家是不含税价,我国因为没有“应退尽退”而造成了不同程度的含税价,从而失去了竞争力。因此,要做到“应退尽退”,一是即使财政再困难,这种局面也不能长期维持下去;二是该退还给企业的出口退税税款一定要依法退还给企业;三是这个问题一定要尽快解决。要坚决而有序地贯彻“彻底退税”的原则,下大力调整政策,备足资金,逐步做到应退尽退,不留尾巴。
2、深化增值税改革,实行规范性的增值税制。我国目前的增值税与世界上规范化的增值税制存在很大的差距,这种差距的存在必然影响出口退税制度。为此,一要尽快实行消费型增值税。准许资本、财货的进项税金能得到抵扣,消除重复征税,使商品出口时全部进项税都能得到退还。二要对劳务实行普遍征收增值税。消除因实行不同税种带来不同的税收负担差异,做到真正的税收公平,对劳务出口同样实行退税的政策。
3、缩小税收优惠政策的范围,消除少征多退的现象。在我国加入WTO后市场进一步开放,出口占经济总量的比重将进一步加大,退税额度必将上升,如果少征多退的弊端不消除,必将影响国家的财政收入。
4、调整增值税政策,保持政策的统一。一要继续提高退税率,力求同征税率保持一致。二要统一出口商品政策,不论是来料加工、进料加工,还是国内采购都要退税。目前对来料加工,两头在外的企业采取免税的办法,这样会促使企业使用进口原材料,不利于我国发展出口替代品,应将来料加工纳入出口退税范畴。三要制定切实可行的操作办法,使流通型企业出口和生产型企业出口在退税时间上大体保持同步,使他们处于相对平等竞争的地位。
5、扩大退税的税种。为逐步加大出口退税力度,今后我国在出口产品的退税范围或所含税种上还要扩大,可考虑把营业税和随同增值税、营业税征收的某些附加税———城建税、教育费附加等,择机引入出口产品的退税范围。
6、取消退税计划指标,建立“滞退金”制度。为了保证纳税人的权益,监督退税机关的工作效率,要规定税务机关办理出口退税的时间期限,如果在规定的期限内未能办理完出口退税的,税务机关要赔偿纳税人税款的时间价值损失,比照税款滞纳的方法,支付纳税人出口退税款的“滞退金”。
7、采取分类退税政策。以上各条只是一方面,另一方面也要看到,“彻底退税”只是WTO所允许的退税上限,而征多退少和不退税则被认为是各国的主权,WTO对此不予干涉。鉴于我国财政较为困难,“彻底退税”难以一步到位。我国的退税政策应以不违反WTO规则为前提,以国家利益最大化为原则,对出口退税政策也可以突出重点,注重实效,区别产品的不同情况,采取不同的退税政策:
第一类:对不具备明显优势、国家市场上与它国产品竞争激烈、技术或品牌含量高、附加值大的产品———————彻底退税。
第二类:对普通产品———适度退税。可根据我国财政的负担能力以及国际市场的情况变化给予适度退税,灵活调节退税率。
第三类:对具有明显比较优势的产品———不退税或少退税。如我国的电视机、自行车、打火机、纺织品等在国际市场具有明显比较优势的产品,可以不退税或少退税。因为我国是这类产品的主要出口国,退税只能降低国际市场价格,使我国财政利益外流。
(作者系中国国际税收研究会学术委员)
编辑:信息办
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