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作者：陈 林丨暨南大学

内容提要 

自由贸易区战略是中央推动经济发展和体制改革的重大战略部署，亦是深化行政审批体制改革，转变政府职能，构建国家治理体系的具体措施，更是一次点面结合的顶层设计。然而经历了两年多的努力，自由贸易区战略的推进却面临着，来自于思想认识、学术理论、实践工作等三个维度的阻力。为此，本文通过理论与案例分析，归纳出当前自由贸易区建设中凸现出来的三个“认识、理论与实践误区”：1）误以为自由贸易区的负面清单制度是新生事物，是洋为中用的产物；2）学术研究只知自由贸易区的贸易自由，而不知投资自由；3）地方政府将自由贸易区看待为新一轮的开发区，唯GDP论成败。通过总结这些值得在理论界与实务界推广的经验与教训，本文据此给出相关的对策建议，以为加快下一阶段的经济体制改革提供经验证据与政策启示。

 

关键词

 

       自由贸易区丨负面清单丨行政审批体制改革

 

 

一、前 言

 

对于当前阶段的经济体制改革，市场准入的行政审批体制改革是其中关键，而自由贸易区战略又是其重中之重。作为本轮制度变迁的起点，2012年底中共中央十八大报告《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》明确提出“深化行政审批制度改革”，因为“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求”。至于如何实施这个改革纲领，该报告并没有明确指示，而这时的自由贸易区战略，亦只是作为“全面提高开放型经济水平”的必由之路。

随着改革思路的确定，自由贸易区战略成为了行政审批体制改革的关键环节。2013年底中共中央十八届三中全会决议《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》开始规划行政审批体制改革的方向——“深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批”。具体的改革路径有两条：第一条主要针对内资，“深化投资体制改革，确立企业投资主体地位……一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批”；第二条主要针对外资，“加快自由贸易区建设”，“改革涉外投资审批体制”。为强调自由贸易区战略的重大意义，决议特别指出“建立中国上海自由贸易试验区是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措。”与此同时，全国人大常委会出台《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》，调整“有关行政审批”。随后，国务院颁布《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，围绕关于外资准入的行政审批制度，制定了多维度的改革措施。

自此，从党的决议到人民代表大会设立的法律，再到国务院颁布的行政法规，我国从三个层次对自由贸易区战略完成了系统的制度建设。

两年过去了，自由贸易区战略的实施遇到怎样的阻力，又应该如何应对？具体而言，社会各阶层有没有很好地理解中央政府对自由贸易区所赋予的改革使命与伟大意义，地方干部有没有做好自由贸易区建设方面的知识储备与实践工作，学术界对自由贸易区的研究有没有很好地响应实务界的理论需求？围绕上述问题，本文将通过理论分析与案例评价，归纳出当前自由贸易区建设中出现的三个“认识、理论与实践误区”，尝试为学术界和实务界厘清在理解与工作中遇到的困惑，并据此给出加快自由贸易区战略推进的具体建议，为下一阶段的经济体制改革积累经验证据与政策启示。

 

 

二、认识上的误区：自由贸易区是“洋务运动”

 

（一）误区一的起源：“制度不自信”

2013年9月，上海自由贸易区正式成立。2015年4月，国务院为在建自由贸易区首次制定了负面清单制度（国发[2015]23号文）。不难看出，建设负面清单制度，正是当前自由贸易区战略中关于行政审批体制改革的具体安排。

所谓的“自由贸易区”和“负面清单”概念均源自，美国、加拿大及墨西哥三国在1992年达成（1994年生效）的《北美自由贸易协定》。国与国之间划定一个地理区域，并制定一个“负面清单”——哪些行业禁止外资进入，哪些是有条件准入的。在清单外的行业领域，跨国公司则可以在自由贸易区内自由投资，无需经过行政审批，即“法不禁则可为”。该产业目录清单即所谓的负面清单，这个地理区域即所谓的自由贸易区。

在所谓的旧式“正面清单”行政审批中，国家的外资准入承诺仅适用于已做出承诺的、在“正面清单”里的特定部门或产业，而更广泛和更深入的外资准入壁垒放松，则须通过多轮国际谈判才能逐渐实现。因此，基于“负面清单”的外资准入行政审批制度可以较明确地覆盖具体的产业和部门，使自由贸易区内的资本进入更加便捷，资本流动的成本更低。伴随这项制度创新给各国带来的“投资自由”等政策红利，短短十年间，美国与智利、新加坡（2004年），韩国与智利、新加坡（2004-2006年），智利与加拿大、墨西哥、哥斯达黎加、萨尔多瓦（1997-2002年），新加坡与澳大利亚、巴拿马（2003-2006年），台湾地区与巴拿马、危地马拉（2004-2006年）之间相继建立的FTA（Free Trade Area）式自由贸易区，均沿用了负面清单制度。

在中国，肩负着重大体制改革使命的自由贸易区战略，同样沿袭了负面清单制度。国务院于2013年出台的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》就已提出“探索建立负面清单管理模式”，“负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制”。2015年4月，国务院最终出台适用于上海、广东、天津、福建等四个FTZ（Free Trade Zone）式自由贸易区的负面清单，即《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》。但在负面清单的制度建设与理论探索过程中，一个在实务界与学术界中常见的误区逐步凸显。

误区一：自由贸易区的负面清单制度是新生事物，是洋为中用的产物。

该误区产生的根源在于：最早以负面清单来描述外资准入壁垒制度，正是翻译自1992年《北美自由贸易协定（North American Free Agreement）》的负面清单（Negative List）条款；而且，“自由贸易区”的称谓也是源自这个自由贸易协定。这就导致了人们误以为，自由贸易区的负面清单制度，是外国发明的特色制度，是主要适用于西方国家的经济开放举措。

改革和开放是相生相系的制度内核，是改革开放以来中国经济社会实现跨越式发展的“法宝”。但时至今日，部分来自实务界和理论界的人士，对“改革”还能勉强接受，却对“开放”有着天生的恐惧，以为放入外资就是“自由化”的体现，就是西方国家及其跨国公司侵占中国市场的行径，就一定会影响国家安全，而完全领悟不到十八届三中全会决议中的“党中央在新形势下推进改革开放的重大举措”思想精髓。

一旦步入“自由贸易区的负面清单制度是洋为中用的产物”的认识误区，面对“来势汹汹”的外国资本（其实还包括港澳台等资本），各级政府的领导干部和理论界人士，自然可能滋生出抗拒与抵触的工作情绪和学术观点。这样一来，中央通过自由贸易区建设，改革外资准入壁垒，进而推进行政审批体制的整体改革，其推进无疑会事倍功半。以致于十八届三中全会决议“不厌其烦”地指出了，放松外资准入壁垒和建设自由贸易区的积极意义和示范性作用 ，这在相关的中央决议中较为罕见。

本文认为，“自由贸易区的负面清单制度是新生事物，是洋为中用的产物”这个思想认识上的误区，是领导干部与研究者在相关领域知识储备不足的象征，是当前学术研究满足不了日益加快的体制改革的理论需求之体现。这是因为，事实上，负面清单制度根本不是一个新生事物，更不是源自海外的特色制度，而是一次明显具有中国特色的探索，甚至是一次“原产地”为中国的制度创新——中国实施“负面清单”的经验已经有近三十年。现阶段的行政审批体制改革，只不过是通过自由贸易区和负面清单的概念和形式，加快推进一直在进行中的“负面清单”制度建设。

（二）已施行近三十年的中国式“负面清单”

其实，以“法不禁则可为”原则去清晰刻画市场准入壁垒的行业边界，中国政府已经使用多年。早在1988年，中国政府就开创性地设计出一个针对内资的“负面清单”制度，这就是——1988年版《私营企业暂行条例》。这次重大的制度创新，是改革开放以来政府公共管理水平出现“质”上飞跃的体现，也是社会主义市场经济体制初步建成的标志。

1988年之前，1951年版《私营企业暂行条例》第十一条规定：“新创设的企业应依法令报经地方主管机关核准营业，方得筹设”；而且这种壁垒是不分行业的，即“本条例所称私营企业为私人投资经营从事营利的各种经济事业”。这个全行业的市场准入壁垒，不分内外资实施严格的资本准入规制，配合后来的计划经济制度（1955年前后出台的系列“计划法”），使建国初期的市场经济逐步转型为计划经济，并使私营经济、民营企业、外资企业彻底消失。1956年，《中国统计年鉴》便不再统计“私营企业”，非公有制经济完全退出了历史舞台。

1988年版《私营企业暂行条例》及其施行办法，则打破了全行业的行政性准入壁垒，并对以行政核准为法律载体的内资行政审批制度，作出了大幅度改革。被中国政府“发明”于1988年的“内资负面清单”，完全可以在现行的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（国发[2015]23号文）中找出对应的“负面”行业分类。现行的自贸区负面清单，仅列出了两类行业“限制类”和“禁止类”，除此以外即“法不禁则可为”的外资自由进入行业。而1988年的“内资负面清单”同样规定了“应当审批行业”（资源开采、建筑设计、施工、交通运输、食品生产、药品生产、印刷、旅店、外贸、计量器具制造等）和“禁止经营行业”（军工、金融业），其余领域即为内资自由进入行业。

针对内资的“投资自由”政策红利是显而易见的。1988年下半年起，各地工商行政管理局开始给私营企业核发营业执照。短短一年间，1988年的个体工商业（含私营企业）户数从419.5万户增长到920.1万户，从业人员从537.8万人增长到1438.3万人，增幅高达119.3%和167.4%。同年，私营企业自1956年以来首次在《中国统计年鉴》实行单独统计，当年统计出来的企业数量就有22.5万家，从业人员有360万人，占个体户与私营企业总从业人数的25%以上。这次“内资负面清单”制度创新，成为了中国民营经济发展的分水岭，并为中国经济进入高速增长轨道打下了坚实的制度基础。

2003年，国务院颁布的行政法规《国务院关于投资体制改革的决定》及其附件《政府核准的投资项目目录》，进一步完善了这个“内资负面清单”，将“负面”行业及其对应的行政审批机构进行了细化。

不止有“内资负面清单”，我国政府还实施了二十年的“外资负面清单”。早在1995年，我国政府作出了进一步的制度创新——设计出一份针对外资的“负面清单”。根据同年国务院颁布的《指导外商投资方向暂行规定》，针对外资的“负面”行业分为“限制类”和“禁止类”，而不在其附件《外商投资产业指导目录》中列明的行业即为“法不禁则可为”的“允许类”。一直以来，该“外资负面清单”被不断完善——国务院于2002年出台新版的《指导外商投资方向规定》，并在1997年、2002年、2004年、2007年、2011年、2015年分别6次修订《外商投资产业指导目录》。

（三）从“条条（行业）”到“条条块块（行业与区域相结合）”的改革历程

1988年版“内资负面清单”和1995年版“外资负面清单”，是针对行业或部门领域的负面清单，而现行的自由贸易区负面清单制度则是针对地理范围的。如果把行业视为“条条”，把市县区域视为“块块”，当前的自由贸易区战略只是把原来的“条条”式改革，逐步向“块块”式改革迈进，使行政审批体制完成“条条块块”相结合的整体改革。即当前的自由贸易区战略，其实是1988年以来关于市场准入的行政审批制度改革的延续和加速。

因此，自由贸易区及其负面清单制度根本不是空中楼阁，更不是来自西方的“洋务运动”，而是一次扎根中国近三十年的制度创新的后续拓展。

对于自由贸易区建设——这个中央全力推进的国家改革与发展战略，实务界和学术界都应该有着足够的“制度自信”。也只有具备这样的“制度自信”，接下来的进一步解放思想，先行先试，陆续推进各项经济体制改革，才具有思想认识与知识储备上的，乃至意识形态上的稳固基础。

 

 

三、理论上的误区：只知贸易的自由，不知投资的自由

 

中共“十八届三中全会”决议先后七次强调了建设自由贸易区的意义与设想。与此同时，“十八届三中全会”决议亦以一百多字的篇幅（第四条第二款），提出要“深化行政审批制度改革”与“改革涉外投资审批体制”，展示了中央对行政审批体制改革的决心。建设自由贸易区因而是，当前中国行政审批制度改革的重要组成部分，对推动全国性行政审批制度改革具有很强的示范性作用与借鉴意义。

但由于在公告行文中，上述两块内容是分开的，以致于部分领导干部与研究者误以为，这两个重大改革战略是分割的，进而产生以下误区：“自由”只是修饰“贸易”的定语，在自贸区实现国际间贸易自由便完成了党和国家赋予的重大改革任务。而在学术界，这种理解上的偏误，或者与中央的差异，导致了误区二。

误区二：“只知自由贸易区的贸易自由，而不知投资自由”。

误区二导致了国内研究偏重于“贸易自由”及其政策红利，而忽略了“投资自由”方面的研究。以中国知网（CNKI）数据库为例，2013-2015年间篇名或关键词或摘要精确包含“自由贸易区”的期刊论文分别有722、910、748篇，但其中分别仅有3、15、15篇涉及“负面清单”，仅有11、13、9篇涉及“市场准入”，而关于“投资自由”的研究更是少之又少。

中央政府虽然重视自由贸易区战略，但地方政府和学术界的知识储备却相对不足，而且产生了认识上和学术上的双重误区（误区一和误区二）。以致于大部分关于自由贸易区的学术论文几乎都是中央决策后的“应激性”论文。理论研究滞后于政策实施，实践似乎无法得到理论的指导。

再以CNKI的数据样本为例，2001年自由贸易区的相关文献 仅新增了92篇，而2002年《中国东盟全面经济合作框架协议》的签订则直接导致了自由贸易区研究的一次高潮——2002年新增的学术论文高达254篇。2010年1月中国-东盟自贸区正式全面启动，自贸区的研究再次迎来新高潮，新增论文数量从2009年的614篇上涨至2010年的994篇。2013年8月，中国（上海）自由贸易试验区的建立再次引发了理论界的成果井喷——学术界于2013年产出了1509篇学术论文，其中有989篇是发表于当年8月之后。而到了2014年和2015年，新增的自贸区研究文献更是高达2545篇和2796篇，接近2002-2013年相关论文数量之和（见图1）。

但学术论文的质量却在下降。本文以每年发表在南京大学的“CSSCI核心”和北京大学的“北大核心”的期刊文章占全年成果总量的比例作为学术质量的评价指标，测算得出：2002年以来CSSCI及北大核心期刊论文的比重急剧下降。其中，2001年，自由贸易区论文发表在CSSCI和北大核心期刊的比重分别为33.7%和47.8%，2002年（东盟自贸区建立年）这一比重出现骤降，并经历了多年的波动下行，2013-2015年的CSSCI和北大核心的期刊论文比重已不足20%，其中2015年的CSSCI期刊论文比重仅为14.7%。

总之，近年来的自由贸易区研究，明显出现了“政策先行而理论后补”的弊病，大部分研究均依托政策热点和改革契机而写作完成。文献之间缺乏相互支撑的理论体系（尤其缺乏“投资自由”的研究），似乎有“拾人（国外贸易自由研究）牙慧”的嫌疑。长久以往，自由贸易区研究若不能做到“研究先于政策，理论指导实践”，这个领域的研究水平很可能会停滞不前。

图1  自贸区论文的绝对数量以及核心期刊论文占比

从现实看，在所有涉及自由贸易区的行政法规中，涉及“投资自由”的远比“贸易自由”的多。其中法律位阶最高且最早的是《国务院关于印发中国（上海） 自由贸易试验区总体方案的通知》（国发[2013]38号）。该法规提出的“主要任务和措施”之前两条，正是关于“投资自由”与行政审批制度改革的“加快政府职能转变”与“扩大投资领域的开放”，而第三条才是关于“贸易自由”的“推进贸易发展方式转变”。随后国务院专门为“投资自由”颁布了《关于在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》（国发[2013]51号），明确了具体的措施——“改革外商投资管理模式”和“扩大服务业开放”。此后的国发[2014]38号文及国发[2015]23号文亦是专门服务于“投资自由”的法规。而且，截至2015年底，专门服务于“贸易自由”的自贸区法规却暂时没有。从国际制度来看，在较早的《北美自由贸易协定》和WTO的《服务贸易总协定》等制度中，以负面清单或正面清单等形式出现的市场准入条款，一直是其贸易谈判及法条制定过程中的重点。

不难看出，自由贸易区中的“自由”除了表达出自贸区的“贸易自由”外，其实更多地表达了“投资自由”的改革诉求。显而易见，“只知贸易自由，不知投资自由”的理论误区，致使当前的学术研究满足不了实践工作的理论需求。

从上世纪五十年代第一篇自由贸易区研究文献，到今天浩如烟海的研究成果，关于自由贸易区的讨论其实还是不够充分和成体系，尤其是在“投资自由”领域的研究非常苍白。因此，要跳出这个学术上的误区，加强“投资自由”领域和负面清单制度方面的研究，亟需经济学者共勉。

 

 

四、实践上的误区：建设自由贸易区中的“唯GDP论”

 

在自由贸易区战略的推进过程中，一个实践上的误区逐步在地方政府的自由贸易区申报和建设中凸现出来。

误区三：“将自由贸易区看待为新一轮的开发区，唯GDP论成败”。

前两个误区主要是“认识上”或是“理解上”的，而第三个误区却会实实在在地制约着，中国的政府职能转变和政府治理转型。该误区所致的问题更现实：一旦意识不到自由贸易区肩负的改革使命，仅以GDP、进出口、投资额等常规指标，构建负面清单施行工作的考评体系，后续改革的推进将举步维艰。

自由贸易区战略推进以来，对深化改革的思想认识不够，对负面清单的知识储备不足，致使部分地方政府在没有很好地理解自贸区所富含的改革意义的情况下，以为这次自贸区改革只是一轮新的开发区、高新区、保税区大开发，力图在其自贸区申报中，尽可能的扩大覆盖面积。以第二轮的自由贸易区申报为例，广东省最早（2013年9月）的自贸区申报方案共涵盖三个地级以上市、三个国家级高新区，覆盖面积高达1363.5平方公里，占到全省国土面积的7.6‰以上。在申报遇到阻力后，2014年12月的申报方案出现了“面积大缩水”，仅剩下931平方公里。然而到最后，全国人大常委会于2014年12月底批准的广东自贸区面积仅为116.2平方公里。2014年10月，天津市自贸区的申报面积同样高达270平方公里，所占全市国土面积比高达2.3%，但最终获批面积仅为119.9平方公里。2014年6月，福建自贸区的申报面积从原来的799.3平方公里缩减到644平方公里，分别占到全省国土面积的6.4‰和5.2‰，但最终获批面积仅为118平方公里 。

表1  第二轮自由贸易区申报的预期与实际面积对比表

表1的最右一列凸显了，地方政府对自由贸易区建设的“期待”主要还是停留在之前全国各地的开发区、高新区申报热潮之上，误以为：作为新常态下的“新式开发区”，建设自由贸易区主要用来拉动GDP和投资，面积自然越大越好。将“自由贸易”的理解停留在“唯GDP论”。

以负面清单为法律载体的行政审批体制改革，实质上是当前全面深化体制改革中的攻坚环节，地方政府对其改革的难度估计严重不足。各地试图将自贸区的摊子铺得这么大，究其原因，除了对改革的思想认识不足外，地方政府厘不清自贸区建设中的权利与义务，也是重要原因。在传统政绩考核体系的影响下，地方政府热衷于跟中央要“发展的权利”，却回避于“改革的义务”。

首先，负面清单的施行，是一次新的实践探索。1988年和1995年的两次“负面清单”制度尝试，其实并非严格意义上的负面清单，因为其法律条款里面都有类似于“不能违反其他国家法律、法规和政策规定”的表述。2015年的自由贸易区负面清单制度，不再设有相关条款，而仅是规定“外商投资涉及国家安全的，须按照《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》进行安全审查”，即“法不禁则可为”。 

其次，无论是针对内资抑或外资，关于市场准入的行政审批体制改革（俗称“立项”），一直是中国体制改革的“深水区”。这是因为，关于市场准入的行政审批体制（即学界所谓的行政垄断），“并非市场经济的必然产物，而是传统计划经济旧体制的残留形式”。改革开放以来，政府逐步放松了占国民经济大部分的竞争性行业的市场准入壁垒，对产品价格的行政干预也大幅减少，居民收入分配也基本市场化。

也就是说，负面清单的改革对象是，为数不多的保留着较强行政干预的社会主义市场经济领域。在这些以重化工、能源通讯、金融零售、房地产为代表的行业，放松市场准入壁垒涉及多方的利益，需要协调的关系众多，有中央政府与地方政府、党委组织部与国资委、行政机构之间、内资与外资、国资与民资、供给与需求，等等。要获改革红利，就要“立”新制度，更要大力“破”旧制度。中央要破的正是所谓的旧式“立项”制度。这样改革的难度理论上就非常大，但具体有多大，还有待四个在建自贸区的经验总结。不过，试图在横跨多个市、县的数百乃至上千平方公里上试验这种制度创新，就已在一定程度上表明：地方政府似乎并没有对困难有所准备，甚至可能就压根没有想起“改革的义务”。

因此，推广负面清单，进一步改革行政审批体制的难度可想而知。以广东自贸区为例，在一个116.2平方公里、牵涉3个地级以上市的面积内，要协调好原来的各级投资主管部门（即广东省发改委、广州和深圳发改委，珠海发改局，广州南沙区发改局，深圳前海区和南山区发改局，珠海横琴区管委会等）的权力分配，就已难度十足。若真将广东自贸区扩展至原来预期的1363.5平方公里，加上其他具有行政审批权限的政府部门的利益协调，光行政审批权力的重新配置，寻找负面清单的主管部门，就难上加难。

要帮助地方政府跳出“唯GDP论”的误区，就需要学术界围绕自由贸易区及其负面清单等制度，进行系统的理论研究。一些补救措施也应该予以实施，否则长此以往，误解中央战略意图的自由贸易区建设成效可能受到影响，甚至连改革的方向都没有抓对。

 

五、对策与建议

 

（一）总结宝贵经验，树立“制度自信”

一般的制度建设，是先完善好新制度，再进行推广。但现阶段中国自由贸易区及其负面清单制度却与众不同，其推广和完善是可以同时进行的。正因如此，2015年12月生效的《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发[2015]23号）才会提出：“从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度”。也就是说，2015年4月才在自由贸易区正式施行的负面清单制度将在不到三年后向全国推广。

因此，自由贸易区的完善和推广是在同步进行的。而且，既然自1988年的“内资负面清单”和1995年的“外资负面清单”起，中国已有近三十年的相关经验及数据。这些经验都必须予以总结，其教训与陷阱均应该尽量回避。

不仅是全国性的经验总结要做，先发地区的经验更应该总结。广东省佛山市南海区是全国首个正式颁布地方性行政规章，实行市场准入“负面清单”制度的地区。2013年12月，距离上海自由贸易试验区正式挂牌成立不到3个月，正式的自由贸易区负面清单（即2015年4月的国发[2015]23号文）还没出台，佛山市南海区就构建起国内较早的关于市场准入的“负面清单”制度。其后，2014年1月，南海区进一步出台了第二批“负面清单”。随后，中共南海区委书记邓伟根调任广东省江门市市长，江门市政府亦于2015年4月出台了《江门市投资准入负面清单（第一批）》（江府[2015]9号）。显然，两年多的负面清单制度运行，一定给佛山市和江门市带来了巨大的制度绩效，更留下了全国时间最长的实践经验。在“南海经验”的辐射影响以及中央政府的制度探索激励下，据不完全统计，2014年至今，已有广东省的清远市、江苏省的苏州市、湖北省的十堰市、河北省的邯郸市、甘肃省兰州市的市级政府及海南省政府（均非在建自贸区）继“南海经验”后，出台了不同形式的“负面清单”制度。尽管，它们不是严格意义上的负面清单制度，但负面清单正在各地推广的趋势是明显的。除此之外，上海、天津、福建、广东的四个在建自由贸易区的经验教训更加需要进行系统的归纳，这需要学术界和实务界的紧密配合。

只有总结好“中国经验”，让各界人士充分理解这次自由贸易区战略是改革开放三十多年来的制度创新成果，是充满中国特色的制度改革，绝非单纯的“洋为中用”产物，我国下一阶段的经济体制改革才能彻底走出思想认识上的误区，改革的路子才能走得更顺，开放的步子才能迈得更大。

（二）构建具有前沿性、实用性、交叉性的中国特色自由贸易区理论体系

首先，关于市场准入的行政审批制度实质上是，计划经济体制的局部残留。因此，国际经济学界并没有一个成熟的理论模型去尝试解释这种中国式行政审批制度（含原来的旧制度和新的负面清单制度）的作用机制。在中国，研究自由贸易区及其负面清单制度改革，是一次带有一定开创意义的新尝试，因此要求今后的学术研究具有前沿性。

其次，关于自由贸易区的研究切合了中共“十八大”以来的一系列改革纲领性要求，并结合了当前的自由贸易区建设与迫在眉睫的负面清单制度改革，可以为今后体制改革提供第一手的理论依据与经验素材。因此，今后自由贸易区的相关研究必须富含更高的实用性。

最后，自由贸易区的研究涉及的经济学科有，产业经济学中的不完全竞争理论（各种竞争模型）、规制理论、反垄断理论，制度经济学中的制度变迁理论（含路径依赖、组织学习等方面），世界经济学及国际贸易学中的相关理论；涉及的管理学科有，公共管理学中的公共政策分析、行政管理学、政府绩效评估等理论。对于今后的经济学的“学以致用”、政府职能转变和效能提升和建设国家治理体系，具有交叉学科意义。因此，一系列的学科交叉，将为自由贸易区研究的影响力、显学作用提供一定的理论支撑与示范性作用。

（三）加强理论宣传和干部组织工作

在学术界构建健全的中国特色自由贸易区理论体系后，各级党政机关的宣传部门应该依托理论建设成果，加大关于自贸区改革的政策解读与知识传播工作，务必要让部分公务员认清自贸区建设所背负的重大历史意义与改革任务，帮助其跳出“自贸区就是GDP”，只要“发展权利”而免谈“改革义务”的思想误区。组织部门应系统地组织作自贸区申报准备工作的地方政府行政人员，参加由中央各部委、科研院所以及高校联合举办的自贸区知识培训班，通过政策制定部门与咨政机构的政策解读，使各级公务员更深刻地理解自贸区改革对于整个经济体制改革的重大作用，使今后的自贸区建设落实到进一步解放思想的改革路径之上。相对于当前各地公务员趋之若鹜地跑上海、看发展、谋GDP，公帑使用在本文建议的宣传和组织工作之上，必定更有效率。更重要的是，第三批自由贸易试验区的申报似乎已迫在眉睫，如何通过宣传和组织工作引导自由贸易区建设与运营往正确的轨道上前行，具有较强的现实意义。

（四）重视各项新制度之间的协调关系，调整自由贸易区内的部门职能分工

自由贸易区建设需要出台琳琅满目的新制度，但为了使各项制度形成有效的合力，形成制度体系，政府应该注重新制度之间的协调关系。其中，最关键的是贸易政策与行政审批体制改革的协调问题。在改革前，针对外资的行政审批制度的政策目标是，防止外资企业通过外商投资（FDI）规避中国的关税与配额保护，以维护国内的社会福利。自由贸易区改革战略实施后，伴随着外资壁垒的放松，大型跨国公司势必热衷于在自贸区投资，大幅减少产成品出口至我国，便会使自贸区内及周边地区的关税收入出现大幅下降，对财政乃至经济运行的稳定性受到影响。一旦第三批乃至全国各地的自由贸易区建成，放松外资壁垒的“关税挤出效应”势必更加凸显。这样一来，体制改革的一系列外部性问题就必须得到地方、各部委乃至中央政府的充分重视。

本文建议，在放松外资准入的自由贸易试验区中，海关部门应考虑调整原来的进口税率，甚至主动下调对应产品的最优关税率，并设计出与时俱进的海关制度。正因自由贸易区的负面清单制度会影响关税以及出口退税等贸易政策[8]，建设自贸区就必须改革当前的关税制度，或者说不能把两个领域的政策制定割裂开来，各项新制度的出台必须做到步调一致。而从当前的各地自贸区建设进程来看，通关与保税方面的制度创新是当前的改革重点，但与出口退税和关税率相关的体制改革似乎还没有开始。为此，本文建议，应先于在建自贸区范围内实现外资准入审批部门与海关的连署办公（或加强沟通联系），而后在中央成立相关的联合部门以统筹接下来各地的自贸区建设工作。除了新制度的协调关系，还有部门利益、企业偏好等需要协调。也只有协调各方利益关系，自由贸易区内涉及国内外各方的谈判才能顺利开展。

总之，自由贸易区战略不仅是下一阶段经济体制改革的关键，有学者更认为它是当前“一带一路”国家战略部署的重要组成部分。因此，厘清自由贸易区建设中的各种误区，使各界在认识、理论与实践上都实现步调一致，建设自由贸易区这一国家战略的推进，自然事半功倍。

自由贸易区研究是一个广阔的理论领域，本文仅为抛砖之作，后续研究有待学界共勉。

 

作者简介

 

陈 林丨暨南大学，教授，博士生导师，广州市自由贸易试验区研究基地副主任，主要从事政府规制与反垄断研究。

 

原文发表于《经济学家》2016年第5期

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