解决我国战略短缺资源的政策建议

 我国矿产资源总体上比较丰富， 但人均少、禀赋差，大宗、支柱性矿产不足，虽然拥有煤、钨、锡、钼、锑、稀土等诸多优势矿产资源，但石油、天然气、铁、铬、铜、钾、钴、铂、镍、铝、锰、金、银、硼、金刚石等战略短缺资源一直依靠大量进口。经济社会发展的阶段性特征和资源国情， 决定了矿产资源供需矛盾短时间难以缓解。

 由于缺少国际大宗商品的定价权和话语权，我国总是摆脱不了受制于人的被动局面，不得不被动适应资源价格的大幅波动。这导致我国企业的生产成本居高不下，而且严重影响到能源资源安全和国民经济的健康发展。我国政府需要引起高度重视， 科学合理地解决战略短缺资源的安全保障，为经济社会可持续发展提供充足可靠稳定的能源资源。

 解决我国战略短缺资源的重要意义

 解决战略短缺资源可以增强应对突发事件和抵御国际市场风险的能力 和平、发展、合作仍是时代潮流，但各种形式的保护主义、突发事件、投机炒作等不确定性因素有增无减。在我国矿产资源储量有限、开采供给不足、市场需求较大的情况下， 应该抓住重要历史战略机遇期，加快“走出去”步伐，利用国外市场和资源，积极开展境外矿产资源投资合作，从源头上确保战略短缺资源的安全可持续供应，并建立足够的国家战略储备和企业储备，化“被动”进口为“主动”出击，增强应对突发事件和抵御国际市场风险的能力，为我国实现现代化赢得宝贵的战略机会空间。

 解决战略短缺资源可以提升我国的国际竞争力 战略短缺资源关系到国家安全和国民经济命脉，是我国重要的战略能源、基础原材料和战略性新兴产业发展的关键支撑材料，在经济建设、国防建设、社会发展以及稳定就业等方面发挥着重要的作用。只有合理保障供给，满足技术研发和经济发展的需要，才能推动我国传统产业和新兴产业的自主创新，增加中国制造的科技含量， 提升我国产品和品牌的国际竞争力。同时，通过开展期货、人民币跨境结算、海外投融资、出口信用保险等金融业务，促进现代服务业的国际化， 增强我国的资本影响力和大宗商品的话语权。

 解决战略短缺资源可以促进经济发展方式转变 任何一种矿产资源都是有限的，为了满足经济增长的需求，缓解人口与资源环境的紧张关系，除了有效综合利用国内外的矿产资源，还要加强战略短缺资源的节约使用，大力研究开发和采用替代产品，努力减少对稀缺资源的需求。国内资源短缺、环境压力以及国际市场竞争激烈、大宗商品价格上涨等诸多矛盾，促使我国必须抓住时机，加快经济结构转型，把坚持科技进步和创新作为转变经济发展方式的重要支撑，大力发展低碳经济和循环经济，实现经济社会全面、协调、可持续发展。

 我国战略短缺资源的现状与面临的形势

 资源保障程度严重不足 我国虽然是一个矿藏资源大国，但人均矿藏资源占有量还不及世界平均水平的1/2。而且贫矿多，富矿少，共生伴生矿床多，单一矿床少，分布不平衡， 开发利用难度大。近年来，随着经济的快速发展，我国已成为战略短缺资源的进口和消费大国，供需缺口不断加大，对外依赖程度逐步上升。

 目前，我国的战略短缺资源基本分为三种类型：一是严重短缺，主要依赖进口，有铬、钾、钴、铂、金刚石等；二是不能满足国内需求，需要进口补缺，有石油、天然气、铁、铜、镍、铝、锰、金、银、硼等；三是具有储量优势，但由于乱挖滥采、需求加大、大量廉价出口等导致潜在短缺风险，有铅、锌、锡、钨、钼、锑、稀土等。

 未来十年，我国将进入全面建设小康社会的关键时期，经济增长还将保持7%左右的速度，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化加速推进，产业结构优化升级，战略性新兴产业年均增长速度达到20%以上，消费需求进一步扩大，这些都将对战略短缺资源保持旺盛的需求。

 据预测，到2020年，我国石油消费量将超过5亿吨；铁矿石13亿吨； 精炼铜730~760万吨；铝1300~1400 万吨。如不加强勘查和转变经济发展方式，届时，在我国45种主要矿产中，有19种矿产将出现不同程度的短缺，其中11种为国民经济支柱性矿产，石油的对外依存度将上升到60%，铁矿石的对外依存度在40%左右，铜和钾的对外依存度仍将保持在70%左右。

 国外矿产资源丰富 从目前已探明的储量来看，国外矿产资源蕴藏丰富而又比较集中，我国所需的战略短缺资源主要分布在中东、非洲、南美、东南亚、澳大利亚和独联体国家。其中，世界铬铁矿储量较多的主要有南非、哈萨克斯坦、土耳其、津巴布韦、芬兰、阿尔巴尼亚等国。锰矿储量居前的是南非、乌克兰、加蓬等国家。铜储量最多的国家是智利和秘鲁，2008年，两国合计分别占世界储量和储量基础的40.0% 和48.0%。其他储量较多的国家还有美国、墨西哥、印尼、波兰、赞比亚、俄罗斯、加拿大、澳大利亚、哈萨克斯坦、刚果、菲律宾等。铝土矿主要分布在几内亚、澳大利亚、越南、巴西、牙买加、印度和圭亚那等国家， 合计约占世界总储量的76.6%。世界镍储量主要集中分布在古巴、加拿大、俄罗斯、新喀里多尼亚、印度尼西亚、南非、澳大利亚、巴西和哥伦比亚等国家，合计约占世界总储量的91.6%。

 中央企业拓展海外资源受阻 任何一个国家都不可能完全依靠自己解决资源问题。我国实施“走出去”战略以来，特别是全球金融危机发生后，大型中央企业纷纷到境外拓展矿产资源，并掀起一轮海外并购热潮。但从实际情况来看，有一部分不成功，或是收购因政治因素受阻，或是并购后经营困难。

 2 0 0 8年，中国的海外并购升至205亿美元(约合人民币1400亿元)，但当年中国企业海外的并购亏损也达到约2000亿元人民币。除了中央企业国际化经营能力不足、国际化人才短缺、管理粗放、法律文化障碍、融资困难、海外资产缺乏有效监管等因素外，中央企业明显的国家背景、一举一动容易引起国际舆论关注和炒作，无形中使对方产生了中国经济威胁、资源掠夺的警觉，增加了海外投资并购难度，矿产国常以政治安全、国防安全等借口而拒绝。如中铝并购力拓、中国五矿收购澳大利亚矿业即是如此。

 战略短缺资源定价话语权缺失 我国是石油、铁矿石等战略短缺资源的进口和消费大国，但我国在资源产品定价上一直缺少话语权。矿产资源价格由"卖方"主导，我国企业只能被动接受。而且，稀缺资源的需求预期和资本的逐利性也使跨国资本纷纷涌入资源领域。

 世界主要的矿山公司中，高盛、摩根、花旗、汇丰等金融财团都掌握着很大的话语权，他们通过各种隐蔽的代理人基金公司跨境投资，并利用金融工具进行市场炒作，从而避开矿山国家的政府监管。

 石油、铁矿石等原材料价格大幅上涨不仅推高了我国企业的生产成本，而且造成了巨大的输入性通胀压力，严重侵蚀了来之不易的经济发展成果。增强我国战略短缺资源的话语权，让“中国因素”在国际定价中发挥应有的作用，显得尤为迫切。

 稀缺资源争夺日趋激烈 经济全球化加剧了资源配置和世界矿业的全球化，不可再生资源的短缺和价格的暴涨使世界各国高度重视对稀缺矿产品的争夺和战略储备。据估算， 铁矿石储量仅够用70年，世界原油储量仅够维持40年，铜矿储量可维持30年，铝矿储量可维持22年。

 西方发达国家很早就把稀缺资源纳入国家战略，美国从1939年开始实行物资储备，到1985年储备的战略资源就达到63类93种，包括稀有金属、石油、橡胶、铜、铝、黄金等。日本在上世纪80年代制定了储备稀有金属的相关法律，规定国家和部分企业必须储备一定数量的钒、锰、钴、镍、钼、钨、铬等稀有金属，2006 年日本又修改国家资源能源新战略， 决定将储备的稀有金属扩大到铂、铟和稀土。

 随着我国经济的快速发展，对各种资源的需求不断加大，美、日、欧等国担心我国崛起，正以政治、经济、法律、贸易保护、军事等各种手段阻碍我国突破能源资源瓶颈，获取石油、铁、铜等战略短缺资源。

 解决我国战略短缺资源的政策建议

 加快完善“走出去”基本制度 为确保我国战略短缺资源的稳定供应，迫切需要加大境外资源开发力度。“走出去”战略的实施应该用一系列配套制度进行保障，应该加快完善对外投资法律法规制度，积极商签投资保护、避免双重征税等多双边协定。完善跨部门协调机制，加强财税、信贷、外汇、保险、人员出入境、对外投资等政策支持、指导和服务。加快建立健全“走出去”安全保障体系，维护我国海外权益，进一步促进境外投资，提高企业对外投资便利化程度，加强境外资产监管，防范政治、法律、财务等各类风险。

 大力支持中小企业开发境外资源 支持企业“走出去”需要顺应国际形势变化，提高针对性、灵活性和有效性。不仅要支持国有大型企业开展海外并购，更要重视中小企业在国际资源投资合作中的独特作用。中小企业由于规模小、知名度低、效率高、国家背景模糊，不易引起对方的政治警惕和舆论炒作，反而有利于渗透到矿产国，顺利取得勘探权和开采权，实施战略短缺资源的投资开发。考虑到战略短缺资源的重要性，国家应该保持一定的掌控，另外，还要提高行业的集中度，强化资源定价权，国家应进一步扶持政治可靠、竞争实力较强的中小企业参与国际资源开发和采购，简化境外项目审批程序，在融资、外汇、财税等方面提供必要的政策支持。

 鼓励海外华商参与国际资源投资合作 各国对矿产资源的保护以及矿业市场的激烈竞争，使我国在拓展境外资源的难度上明显加大。为有效开拓境外资源市场，解决我国战略短缺资源的保障问题，需要“借船出海”，依托我国驻外使领馆特别是海外华商华侨、外国友人与当地政府的良好社会关系，进行矿产资源投资，取得单独或合作办矿权，并建立战略短缺资源生产供应基地。另外， 要借助驻外使领馆、海外华商和外国友人来克服矿产国的法律、文化、语言等障碍，实施本土化管理，融入当地社会，规避投资风险。国家应成立或指定专门机构来联络协调海外华商和外国友人，分类搜集其有价值的投资信息，并设立专项奖励基金，引导海外华商和外国友人为我国能源资源战略和经济发展服务。

 深化金融改革提升资源价格主导权 由于战略短缺资源的定价权不在我国，美元贬值、国际资本炒作、突发事件等因素导致石油、铁矿石、黄金等大宗商品价格大幅波动，导致我国进口战略短缺资源成本较高，但出口时价格又低廉，这样对国内相关产业造成了巨大冲击，严重影响到经济的健康发展。

 我国应进一步深化金融体制改革，适度放开外汇管制，鼓励商业银行参与海外融资，对我国企业特别是中小企业进行战略短缺资源的国际投资、跨境并购、进口贸易，提供必要的外汇和信贷支持，让中国企业加快“走出去”，控制国外更多的战略资源。稳步推进人民币国际化，在矿产资源丰富的国家尝试人民币跨境结算，规避美元贬值风险。加快发展期货市场和现货市场，参照上海期货交易所的已有经验，以及国内钨、铜、锌和一些农产品期货市场的成功做法，大力促进其他战略资源品期货交易市场的发展，建立与国际期货市场完全对应的期货品种，进一步完善期货市场的规范化管理，让更多的国内企业通过期货市场来发现价格、规避风险，并将国内的需求信息迅速传递到国际市场上，逐步形成大宗商品的“中国价格”。大力推进金融衍生品市场发展，利用我国庞大的外汇储备和充裕的民间资本，分类设立国家层面和民间层面的战略短缺资源主权基金，专门投资于战略短缺资源开发、生产经营、国际贸易等领域， 增强我国在这些领域的发言权。

 建立共同储备战略短缺资源制度 日本在上世纪80年代就制定了储备稀有金属的相关法律，规定国家和部分企业必须储备一定数量的稀有金属，而且还根据需要不断更新稀有金属储备目录。我国相比日本尽管拥有矿产资源比较优势，但也要未雨绸缪，提早制定战略短缺资源规划，并出台国家和企业共同储备战略短缺资源的法律制度和政策措施， 要把战略短缺资源的储备作为硬性规定，明确国家储备的政府管理机构和企业储备的行业协调机构，确定储备数量，制定合理的收储价格，建立经济补偿机制。同时，应加强国家储备的监督检查和责任追究，确保战略资源储备落到实处。对于企业的商业储备，应发挥政府监管和行业协会的双重作用，引导企业自觉有序储备，防止盲目储备，严禁哄抬、炒作等扰乱市场秩序的行为。（文 朱敏 禄青,作者朱敏为国务院发展研究中心、哥伦比亚大学中国企业研究中心高级研究员）