2012年2月14日，山东省人民政府颁布实施了《关于贯彻落实山东省钢铁产业结构调整试点方案的实施意见》（鲁政发〔2012〕8号）（以下简称《实施意见》），这是我省贯彻落实国家批复的《山东省钢铁产业结构调整试点方案》和国家发改委《关于在山东省开展钢铁产业结构调整试点工作的通知》的重要体现，是促进我省钢铁产业结构调整和优化升级的具体举措。按照省政府部署，山东省发展改革委会同省经信委、财政厅、国土资源厅、环保厅、国资委等部门和山钢集团联合编制《实施意见》。《实施意见》分11个部分，提出了试点工作的指导思想和发展原则、目标任务、重点任务、保障措施等四个方面内容。

　　一、《实施意见》出台的背景

　　钢铁工业既是国民经济发展的重要基础产业，也是高投入、高能耗、环保影响大、资源依赖性强的行业。“十五”以来，我国钢铁产业得到了迅猛发展，已成为世界最大的钢铁生产和消费国，为经济社会持续、稳定、健康发展作出了重要贡献。“十一五”期间我国粗钢产量增加了2.75亿吨，增量是历个五年计划之最，五年间跨越了4亿、5亿和6亿三个台阶，2010年产粗钢6.3亿吨，占世界总产量的44.2%。在总量快速增加的同时，干熄焦、高炉喷煤、高炉煤气和转炉煤气干法回收、蓄热燃烧技术等一批节能减排技术得到大面积推广，企业能源管理水平不断提高，重点统计钢铁企业吨钢综合能耗从694千克标准煤下降到605千克标准煤，下降了12.8%，吨钢二氧化硫排放量从2.83千克下降到1.63千克，下降了42.4%，吨钢耗新水量由8.6吨下降到4.1吨，下降了52.3%。“十一五”期间，我国淘汰落后炼铁能力1.23亿吨，炼钢能力7224万吨。同时，我国钢铁工业在快速发展过程中存在的产品结构档次低、产业组织结构分散、布局不合理、落后产能规模大等结构性问题仍没有彻底解决；铁矿石、焦煤等资源的保障能力不强，降低了盈利能力，增加了市场经营风险；钢铁工业能源消耗和污染排放总量大，进一步加重了对能源和环境的影响。

　　为规范钢铁产业的发展，从2003年开始，我国陆续颁布了《关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的通知》（国办发〔2003〕103号）、《钢铁产业发展政策》（国家发展和改革委员会令第35号）、《国务院关于印发钢铁产业调整和振兴规划的通知》（国发〔2009〕6号）、《国务院办公厅关于加快钢铁工业结构调整的若干意见》（国办发〔2010〕34号）等宏观调控政策法规，有效遏制了钢铁产业的无序、过热发展。

　　在此背景下，国务院批准在山东开展钢铁产业结构调整试点工作，为全国钢铁产业结构调整探索新经验和新途径，对促进我国钢铁企业加快提高国际竞争力，推动我国钢铁工业加快转变发展方式，实现由注重规模扩张发展向注重品种质量效益转变具有重要意义。

　　二、在山东实施钢铁产业结构调整试点的必要性和可行性

　　（一）开展钢铁产业结构调整试点工作是我省钢铁工业健康发展的迫切需求。经过几十年的发展，我省钢铁产业综合实力不断增强，已成为全省经济的重要支柱产业，但其长期粗放型发展形成的结构性矛盾也十分突出。主要表现在：一是产业布局不合理。未能充分发挥我省沿海区位优势，环境容量、资源能源、交通运输等制约因素日益突出；二是工艺装备水平不高。全省达到钢铁产业政策准入条件的炼铁、炼钢产能比例均低于全国平均水平，落后装备还占有相当比重；三是产品结构层次低。产品以普通棒线材为主，省内重点产业急需的高档汽车板、家电板、高等级造船及海洋工程用钢、高强建筑结构用钢、特宽特厚钢板等关键品种基本不能生产，无法满足制造业对高档板带材产品的需求；四是科技创新能力不强，先进生产技术、高端产品研发等方面与国内外先进水平有较大差距；五是节能减排压力大。山东是能源净调入省，能源供需矛盾日趋突出，而钢铁行业能耗占全省的11％，二氧化硫排放占8.38%，烟尘排放占32.8%。

　　（二）我省钢铁产业结构调整具备有利的条件。我省经济总量较大，发展活力较强，随着黄河三角洲高效生态经济区和山东半岛蓝色经济区建设，我省将成为连接长三角和环渤海地区、沟通黄河流域广大腹地、参与国际竞争新的经济增长极；我省也是工业强省，第二产业占GDP的比重在55％左右，拥有大批经营业绩优秀的家电、造船、汽车、机械制造、新能源等企业，是高端钢材产品的消耗大省；我省地处我国对外开放的前沿和中日韩东亚经济圈的核心区域，海岸线长3300多公里，沿海深水港口众多，高速公路及铁路网发达，内陆腹地广阔，有利于更大规模地承接国际产业集群式转移，有利于我省钢铁产业充分利用国内和国际两种资源、两个市场，更好地参与国际竞争。我省钢铁市场容量大，相对较低成本，多层次、丰富的人力资源，完备的基础设施和较强的资源保障能力，特别是拥有黄金海岸线和优良的港口条件，钢铁产业结构调整的区位优势得天独厚。

　　（三）我省钢铁产业结构调整具有良好的政策环境。省委、省政府高度重视钢铁产业的结构调整和健康发展，2006年以来，省政府先后发布了《关于加快我省钢铁工业结构调整的指导意见》、《关于进一步加快钢铁工业结构调整的意见》和《山东省钢铁工业调整振兴规划》，结合山东实际，立足当前，着眼长远，采取了一系列措施，控制钢铁产业盲目发展、加快淘汰落后产能和兼并重组步伐等工作，为全省钢铁产业结构调整试点奠定了坚实基础。2010年6月30日，省政府以鲁政发〔2010〕60号文正式向国务院申请列为国家钢铁产业结构调整试点省。2011年10月2日，经国务院批准，国家发改委〔2011〕2183号文批准在山东省开展钢铁产业结构调整试点工作，并在控制总量、节能减排、淘汰落后、布局调整等方面提出了明确要求。此次颁布的《实施意见》就是贯彻落实经国务院批准的《山东省钢铁产业结构调整试点方案》，以促进我省钢铁产业又好又快发展。

　　三、《实施意见》的主要内容和关键点

　　《实施意见》以深入贯彻落实科学发展观为宗旨，以转变钢铁产业发展方式为主线，以科技进步和创新为重要支撑，以提升钢铁产业核心竞争力为根本，以建设资源节约型、环境友好型产业为重要着力点，以控制总量、淘汰落后、联合重组、优化布局、提升档次、节能减排为主要内容，创新发展模式，完善体制机制，为全国钢铁产业结构调整探索新经验和新途径。

　　“总体目标”：力争通过5年的努力，全省钢铁产业基本形成产能规模适度、布局基本合理、产品特色突出、生态环境友好、企业竞争能力和抗风险能力明显提高的发展格局，把我省初步建设成为全国钢铁产业结构调整先行区、发展循环经济示范区、碳排放考核示范基地，成为全国重要的现代化绿色钢铁制造基地。

　　“四项原则”：一是市场主导和政府引导相结合。在充分发挥市场配置资源的基础性作用的同时，加强政府引导，综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段依法依规推进；二是淘汰落后和减量发展相结合。把淘汰压缩落后作为推动钢铁产业结构调整和发展方式转变的重要抓手，以先进的高端高效产能取代落后的低端低效产能；三是奖励机制和约束机制相结合。建立健全奖励约束机制，促进各项工作规范有序开展；四是节能减排和技术进步相结合。大力推广循环经济和节能减排新技术新工艺，努力实现资源能源的节约和综合利用。

　　“四项创新”： 一是研究营造促进公平竞争和落后产能退出的市场环境政策，建立和完善淘汰落后产能的新机制；二是破除优化布局、联合重组的体制机制制约，建立资产重组、优势互补、共建共享、合作共赢的新机制；三是探索推进节能减排、发展低碳经济的新机制，构建低消耗、低排放、高效益、高产出的新型钢铁产业发展模式；四是进一步拓展对外开放的深度和广度，构建适合全球资源配置的发展模式。

　　“七项任务”：

　　（一）加快减量调整，实现规范发展。我省是钢铁生产大省，但大而不强，而且产业发展速度及规模与产业发展质量及效益越来越呈现出互逆态势。因此，综合我省钢铁产业产能现状、资源能源保障能力、环境容量条件以及区域市场钢材消费特点，《实施意见》明确提出要进行减量调整，力争到2015年，我省钢铁产能由目前的6300多万吨压缩到5000万吨，下一步将研究出台《山东省钢铁产业淘汰压缩落后产能实施方案》，分阶段淘汰落后产能2000多万吨。同时，依法依规严肃查处违法违规钢铁项目，形成制约违法违规项目的宏观环境。

　　（二）推进联合重组，提高产业集中度。产业集中度低是造成目前钢铁行业创新能力不强、无序竞争、重复建设、效益低下的重要原因，联合重组是推进我省钢铁产业结构调整的重要抓手。《实施意见》明确提出支持优势大型钢铁企业开展跨地区、跨所有制兼并重组，积极推进以山钢集团为主体的企业联合重组，加快对日钢、青钢以及具有战略价值的省内外钢铁企业实施重组，全省钢铁冶炼企业数量由目前的21家减少到5～6家。下一步将研究出台《山东省钢铁企业兼并重组方案》，引导企业采取多种形式推进联合重组。

　　（三）优化产业布局，促进产能战略转移。《实施意见》指出“十二五”期间我省要结合兼并重组和淘汰落后，在控制总量的前提下，实施钢铁产能的战略转移，沿海钢铁产能由目前的不足20%提高到43%以上。其中，一是要充分发挥日照市的区位优势、港口优势及配套条件优势，按照新一代钢铁制造流程理念，建设千万吨级钢铁精品基地，产品以高技术含量、高附加值的板带材为主；二是充分发挥青钢现有制造业用长材产品技术优势和市场地位，实施青钢搬迁，在胶南董家口形成400万吨高端长材生产区；三是调整内陆区域钢铁布局，突出专业化、差异化，降低内陆地区产能比例。

　　（四）优化产品结构，满足行业生产和市场需求。钢铁材料是应用最广泛的结构材料和重要的功能材料。我省钢材生产的特点是板带材、高性能钢材不足，而我省钢材消费的特点是板带材、高性能钢材需求旺盛，供给需求严重脱节，造成每年有大量钢材运进、运出，资源配置效率低。《实施意见》提出要满足区域市场需求，瞄准产品瓶颈，大力发展以低成本、高品质、低碳经济为特征的精品钢材，既要通过日照钢铁精品基地建设，研发生产高质量板带精品，也要提升现有螺纹钢筋、线材、中厚板等量大面广钢材产品的品种、档次和质量稳定性，高档产品比例达到30%以上。

　　（五）强化节能减排，发展低碳经济。《实施意见》鉴于我省钢铁工业节能减排现状，结合国家提出的“十二五”时期单位国内生产总值能源消耗、主要污染物排放总量等约束性目标，根据我省《“十二五”节能减排综合性工作实施方案》（鲁政发〔2011〕47号），制定了“十二五”时期我省钢铁产业节能减排目标，并提出了把我省建设成为发展循环经济示范区、碳排放考核示范基地的努力方向。下一步将研究出台《山东省钢铁企业节能统计监测及考核办法》、《山东省钢铁企业主要污染物减排监测考核办法》等，促进钢铁产业实现绿色发展。

　　（六）实施技术创新，促进钢铁产业升级。技术创新和技术改造对钢铁工业结构调整、转型升级起着重要的支撑作用。“十二五”时期我省钢铁产业发展面临由注重规模扩张向注重质量效益转变的形势，钢铁工业技术改造的内涵和重点任务也将随之发生变化，即技术改造要摒弃以往增加产能的做法，转而以提高品种质量、推进节能减排等为目标，使钢材性能更高，用量减少，与城市的发展更趋协调。为此，《实施意见》提出了“十二五”时期我省钢铁产业技术改造的三个方向，即高效化钢铁生产新工艺技术，钢铁企业资源与能源循环利用技术，先进钢铁材料生产及装备工艺技术。

　　（七）调整产业链结构，提高产业链价值创造能力。长期以来，我省钢铁工业重视生产、建设、经营，轻视与上下游行业用户的协调合作，上下游产业不能有效衔接，大大削弱了产业链竞争力。为此，《实施意见》提出要坚持多元化发展思路，推动钢铁产业向上下游延伸，打造现代钢铁产业集群，实现钢铁产业与相关产业的融合发展。要在提高国内资源保障能力的基础上，大力实施“走出去”战略，建立海外矿石资源保障体系。要立足钢材产品深加工，逐步向以服务营销为目标的钢材深加工配送转变，促进钢铁企业由钢铁材料生产商向服务商转变。

　　四、《实施意见》的组织实施

　　我省钢铁产业结构调整试点工作总体要求、目标任务和工作措施都已明确，关键在于完善保障措施、狠抓工作落实。《实施意见》要求各级各部门要进一步强化组织领导，搞好协调配合，确保顺利推进结构调整试点工作深入展开。

　　（一）强化组织领导。省政府成立山东省钢铁产业结构调整试点工作领导小组，姜大明省长任组长，王仁元常务副省长和王军民副省长任副组长，省有关部门、单位和企业主要负责同志为成员，负责我省钢铁产业结构调整全局性重大问题的研究决策和组织协调。领导小组下设办公室，主要承担综合、指导、协调、服务等职责。各有关市要参照省里的做法，成立相应机构，确保认识到位、组织到位、措施到位。

　　（二）明确责任分工。省有关部门、单位和企业要根据《全省钢铁产业结构调整试点工作领导小组成员单位职责及重点工作分工》，各司其职、各负其责、相互支持、密切配合，形成工作合力。加强与国家有关部门的沟通衔接，争取《实施意见》确定的重大项目尽快得到国家批准，配套重大政策得到落实。各相关部门要研究制定具体的工作方案，细化分解目标和任务，淘汰压缩落后，开展节能减排，支持企业做好存量资产技术改造。完善钢铁企业安全生产、产品质量、节能减排等监测考核管理办法，研究制定企业联合重组政策和方案。有关市区县政府要建立相应的工作机构，积极开展淘汰压缩落后产能和企业重组工作，确保按期完成《试点方案》确定的各项目标任务。

　　（三）加强绩效考核。建立试点工作主要任务目标责任制，将各项试点工作完成情况纳入地方政府绩效考核体系，按照目标明确、组织健全、责任到位、措施到位、监管到位、逐级考核的总体要求，由省钢铁产业结构调整试点工作领导小组按期组织对有关设区市政府淘汰压缩落后产能目标任务、企业兼并、重大项目建设、试点工作组织领导协调、政策措施落实、企业职工分流安置及就业等方面进行督促检查。